1 00:00:06,130 --> 00:00:07,300 D'abord, la santé publique. 2 00:00:07,500 --> 00:00:11,050 La santé publique est, en matière de liberté de circulation 3 00:00:11,250 --> 00:00:16,420 des personnes, certainement un peu à part. 4 00:00:17,020 --> 00:00:20,710 C'est l'article 29 de la directive qui le régit et qui nous dit que 5 00:00:20,910 --> 00:00:24,760 "seules les maladies justifiant des mesures restrictives de libre 6 00:00:24,960 --> 00:00:29,800 circulation sont admissibles et ces maladies sont celles qui sont 7 00:00:30,000 --> 00:00:33,460 potentiellement épidémiques, telles qu'elles sont définies par 8 00:00:33,660 --> 00:00:37,270 les instruments pertinents de l'Organisation mondiale de la santé, 9 00:00:37,810 --> 00:00:40,210 ainsi que d'autres maladies infectieuses ou parasitaires 10 00:00:40,410 --> 00:00:43,390 contagieuses, pour autant qu'elles fassent, dans le pays d'accueil, 11 00:00:43,590 --> 00:00:47,320 l'objet de dispositions de protection à l'égard des ressortissants de 12 00:00:47,520 --> 00:00:50,320 l'État membre d'accueil." Alors cette disposition, dont on aurait 13 00:00:50,520 --> 00:00:54,160 pensé que finalement, elle était quelque peu désuète, 14 00:00:54,490 --> 00:00:58,480 a recouvré une réelle modernité avec, malheureusement, la crise de la 15 00:00:58,680 --> 00:01:02,650 Covid 19, la Commission européenne n'hésitant pas à s'y référer ici ; 16 00:01:03,100 --> 00:01:07,120 puisque, on l'aura bien entendu compris, des restrictions ont été 17 00:01:07,320 --> 00:01:10,270 apportées à la circulation des personnes, puisque c'est par les 18 00:01:10,470 --> 00:01:12,490 personnes que le virus pouvait circuler. 19 00:01:12,690 --> 00:01:19,480 Donc à cet égard, nous avons évidemment, hormis cette hypothèse, 20 00:01:19,680 --> 00:01:23,770 un cadre très spécifique dressé pour les exigences de santé publique. 21 00:01:24,340 --> 00:01:30,220 Vous ne pouvez pas, quand vous êtes un État, décider unilatéralement 22 00:01:30,420 --> 00:01:33,880 ainsi de refuser le territoire national à une personne, 23 00:01:34,080 --> 00:01:36,220 selon des motifs de santé publique, si vous n'êtes pas dans cette 24 00:01:36,420 --> 00:01:39,250 configuration, je dirais, d’épidémie, de maladie. 25 00:01:40,480 --> 00:01:43,930 En revanche, pour l'ordre public et la sécurité publique, 26 00:01:44,130 --> 00:01:45,580 l'État recouvre une marge de manœuvre. 27 00:01:45,910 --> 00:01:48,580 Ce qui est assez logique, parce que c'est lui et lui seul, 28 00:01:48,780 --> 00:01:53,680 qui peut le mieux déterminer quels sont les besoins sociaux, 29 00:01:53,880 --> 00:01:57,310 en matière d'ordre public et de sécurité publique ; au demeurant, 30 00:01:57,510 --> 00:02:00,220 sans que la distinction entre les deux : ordre public et sécurité 31 00:02:00,420 --> 00:02:02,140 publique soit très claire, ici. 32 00:02:02,340 --> 00:02:07,750 Certes, on a peut-être l'idée que l'atteinte à la sécurité publique 33 00:02:09,250 --> 00:02:14,560 pose une question d'atteinte à un degré supérieur, alors qu'on 34 00:02:14,760 --> 00:02:18,460 aurait tendance à penser que l'ordre public, c'est quelque chose d'un 35 00:02:18,660 --> 00:02:22,960 peu moins grave, même si c'est important à protéger. 36 00:02:23,410 --> 00:02:28,780 Et au demeurant la directive, en son article 28, distingue, 37 00:02:28,980 --> 00:02:32,050 pour apprécier la compatibilité avec le droit de l'Union de mesures 38 00:02:32,250 --> 00:02:35,740 d'éloignement, nous y reviendrons, selon que l'État invoque des motifs 39 00:02:35,940 --> 00:02:39,430 graves de sécurité publique ou des raisons impérieuses d'ordre 40 00:02:39,630 --> 00:02:41,170 public ou de sécurité publique. 41 00:02:41,370 --> 00:02:44,410 Alors si on lit la jurisprudence, on se rend compte que "l'ordre 42 00:02:44,610 --> 00:02:47,760 public c'est l'existence, en-dehors d'un trouble pour l'ordre 43 00:02:47,960 --> 00:02:51,700 social que constitue toute infraction à la loi, d'une menace réelle, 44 00:02:51,900 --> 00:02:56,050 actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental 45 00:02:56,250 --> 00:02:59,280 de la société," par exemple arrêt H.T, affaire C-373/13. 46 00:03:01,400 --> 00:03:03,580 Alors ça peut être le cas, par exemple, pour l'exploitation 47 00:03:03,780 --> 00:03:06,150 sexuelle des enfants, dans l'affaire E, affaire C-193/16. 48 00:03:08,020 --> 00:03:11,620 La sécurité publique vise, quant à elle, avant tout la sécurité 49 00:03:11,820 --> 00:03:14,650 intérieure de l'État membre, mais aussi ça concerne, 50 00:03:14,850 --> 00:03:16,960 et de façon croissante, sa sécurité extérieure, 51 00:03:17,160 --> 00:03:17,920 affaire Tsakouridis C-145/09. 52 00:03:22,180 --> 00:03:28,570 La sécurité intérieure peut être, par exemple, menacée par le fait 53 00:03:28,770 --> 00:03:33,700 que des comportements individuels portent atteinte directement à 54 00:03:33,900 --> 00:03:37,360 la tranquillité ou à la sécurité de la population, affaire I, 55 00:03:37,990 --> 00:03:43,600 C-348/09 ; alors que la sécurité extérieure, elle, c'est le risque 56 00:03:43,800 --> 00:03:47,290 d'une perturbation grave et la coexistence pacifique des peuples, 57 00:03:47,490 --> 00:03:48,250 affaire Tsakouridis, C-145/09. 58 00:03:53,500 --> 00:03:58,750 Dans le contexte des tensions avec la Russie, cette précision quant 59 00:03:58,950 --> 00:04:01,150 à la sécurité extérieure prend tout son sens. 60 00:04:02,470 --> 00:04:06,070 Toutefois la distinction, je le répète, entre ordre public 61 00:04:06,270 --> 00:04:08,410 et sécurité publique, n'est pas forcément des plus limpides, 62 00:04:08,610 --> 00:04:14,260 la frontière est poreuse et donc, il n'est pas rare de voir ici les 63 00:04:14,460 --> 00:04:15,310 deux un peu mélangés. 64 00:04:15,510 --> 00:04:18,700 Par exemple c'est le cas, lorsqu'il s'est agi de limiter 65 00:04:18,900 --> 00:04:22,300 la circulation de personnes coupables de crimes de guerre ou de crimes 66 00:04:22,500 --> 00:04:24,640 contre l'humanité, affaire K, C-331/16.. 67 00:04:30,580 --> 00:04:33,220 Car ce qui importe, ce n'est pas tellement le motif qu'invoque l'État, 68 00:04:33,880 --> 00:04:37,240 il faut un certain degré de gravité, on l'a compris, ce qui importe, 69 00:04:37,440 --> 00:04:40,960 c'est la proportionnalité de la mesure de l'État, par rapport au 70 00:04:41,160 --> 00:04:42,370 comportement du citoyen. 71 00:04:42,910 --> 00:04:47,770 Et donc l'article 27 paragraphe 2 ici, de la directive 2004/38, 72 00:04:48,550 --> 00:04:51,760 insiste sur le fait que les mesures d'ordre public ou de sécurité publique 73 00:04:52,030 --> 00:04:55,810 doivent respecter le principe de proportionnalité, première chose ; 74 00:04:56,080 --> 00:05:00,500 et ensuite, c'est très important, être exclusivement fondées sur 75 00:05:00,700 --> 00:05:02,750 le comportement personnel de l'individu. 76 00:05:03,380 --> 00:05:08,600 Il faut une personnalisation, ici, du comportement auquel la 77 00:05:08,800 --> 00:05:14,960 mesure limitant la liberté de circulation entend répondre. 78 00:05:16,250 --> 00:05:21,200 Ce n'est là qu'avec l'article 27 paragraphe 2, que la codification 79 00:05:21,400 --> 00:05:24,240 de la jurisprudence est bien établie, depuis les débuts de la liberté 80 00:05:24,440 --> 00:05:28,080 de circulation des personnes : proportionnalité et personnalité, 81 00:05:28,280 --> 00:05:30,500 il n'y a rien là de très très original. 82 00:05:30,770 --> 00:05:36,830 Et la Cour de justice applique ici, dans sa jurisprudence abondante, 83 00:05:37,160 --> 00:05:40,700 un contrôle au cas par cas, pour vérifier effectivement que 84 00:05:41,030 --> 00:05:45,260 la mesure est apte à atteindre l'objectif de sécurité ou d'ordre 85 00:05:45,460 --> 00:05:48,680 public, et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre 86 00:05:48,880 --> 00:05:51,620 les objectifs, ça, c'est la proportionnalité : est-ce qu'il 87 00:05:51,820 --> 00:05:53,710 n'y a pas des mesures moins attentatoires pour atteindre 88 00:05:53,910 --> 00:05:54,670 l'objectif ? 89 00:05:54,870 --> 00:05:59,750 Et l'autre point important ici, c'est le fait qu'on a pris en compte 90 00:06:00,290 --> 00:06:03,760 le comportement à chaque fois personnel de l'individu. 91 00:06:03,960 --> 00:06:06,680 Il ne suffit pas, évidemment, de viser une catégorie de personnes, 92 00:06:06,880 --> 00:06:09,860 ça ce n'est pas possible, mais même le simple fait de condamner 93 00:06:10,060 --> 00:06:13,910 pénalement une personne ne suffit pas ici à restreindre son droit 94 00:06:14,300 --> 00:06:15,590 de circuler et de séjourner. 95 00:06:15,800 --> 00:06:19,550 Donc ici, la volonté est véritablement de protéger au maximum, 96 00:06:20,330 --> 00:06:22,430 de protéger la personne. 97 00:06:27,750 --> 00:06:31,690 Cette double lecture de personnalisation et de proportionnalité 98 00:06:32,140 --> 00:06:37,060 nous conduit, en réalité, à une approche très casuistique 99 00:06:37,540 --> 00:06:40,900 et donc ce qui est essentiel ici, ce sont les faits de chaque espèce. 100 00:06:41,260 --> 00:06:45,100 Et on ne peut pas raisonner in abstracto, il faut aller "mettre 101 00:06:45,300 --> 00:06:49,000 les mains un peu dans le cambouis",  comme on dit de manière prosaïque, 102 00:06:49,300 --> 00:06:52,780 pour se saisir des faits de chaque espèce et se rendre compte qu'il 103 00:06:52,980 --> 00:06:56,020 y a des comportements très graves, effectivement ; comme dans l'affaire K, 104 00:06:56,220 --> 00:07:00,310 par exemple, C-331/16, qui justifie pleinement la 105 00:07:00,510 --> 00:07:03,430 proportionnalité de la mesure et on a pu effectivement identifier 106 00:07:03,630 --> 00:07:05,080 que ce comportement était personnel. 107 00:07:06,340 --> 00:07:10,150 Le tout doit donc être apprécié par la juridiction et en particulier 108 00:07:10,350 --> 00:07:13,180 la Cour de justice n'hésite pas, dans un certain nombre de cas, 109 00:07:13,380 --> 00:07:18,310 à renvoyer à la juridiction qui a posé la question préjudicielle 110 00:07:18,510 --> 00:07:21,340 l'appréciation des faits d'espèce, comme on le voit dans l'affaire 111 00:07:21,730 --> 00:07:22,490 Aladzhov C-434/10. 112 00:07:27,670 --> 00:07:30,690 Reste enfin une ultime question pour des limitations, une des questions 113 00:07:30,890 --> 00:07:33,610 délicates : c'est l'éloignement. 114 00:07:34,210 --> 00:07:38,920 C'est l'article 28 de la directive 2004/38, qui prévoit ici un encadrement 115 00:07:39,120 --> 00:07:41,350 des mesures d'éloignement qui sont décidées par l'État, 116 00:07:41,550 --> 00:07:43,630 à l'encontre d'un citoyen de l'Union européenne et des membres de sa 117 00:07:43,830 --> 00:07:44,590 famille. 118 00:07:45,970 --> 00:07:50,350 En effet, il est tout à fait possible d'aller jusqu'à la solution extrême, 119 00:07:50,550 --> 00:07:54,400 qui est celle d'éloigner du territoire d'un État membre le citoyen ou 120 00:07:54,600 --> 00:07:56,950 le membre de la famille, qui pourtant, jouit d'un droit 121 00:07:58,090 --> 00:08:01,600 de séjour, en vertu de la directive. 122 00:08:02,650 --> 00:08:06,610 Et cet éloignement peut être décidé pour des raisons d'ordre public 123 00:08:06,810 --> 00:08:09,550 ou de sécurité publique, que l'on vient d'exposer. 124 00:08:11,410 --> 00:08:17,590 Toutefois ici, la difficulté c'est qu'évidemment, on doit se saisir 125 00:08:17,790 --> 00:08:21,370 de la situation personnelle de l'individu, ce qui tiendra compte 126 00:08:21,570 --> 00:08:24,680 de la durée de son séjour, de son âge, de son état de santé, 127 00:08:24,880 --> 00:08:28,510 de sa situation familiale, de son intégration sociale et 128 00:08:28,710 --> 00:08:33,340 culturelle dans l'État membre d'accueil et aussi, de l'intensité de ses 129 00:08:33,540 --> 00:08:34,390 liens avec son pays d'origine. 130 00:08:34,960 --> 00:08:37,180 Ce sont là les conditions que la Cour de justice avait dégagées 131 00:08:37,380 --> 00:08:40,870 même avant la directive 2004/38, dans l'affaire Orfanopoulos, 132 00:08:41,070 --> 00:08:46,120 C-482/01, et qu'on retrouve par exemple dans l'affaire K, 133 00:08:46,320 --> 00:08:47,080 C-331/16. 134 00:08:49,140 --> 00:08:53,050 L'article 28 de la directive ne fait jamais que reprendre cette 135 00:08:53,250 --> 00:08:57,430 logique de personnalisation, en insistant tout particulièrement 136 00:08:58,090 --> 00:09:01,700 sur la durée du séjour et donc le statut dans lequel on se trouve ici. 137 00:09:01,900 --> 00:09:05,590 Alors en vertu de l'article 28 paragraphe 2, en effet, 138 00:09:05,790 --> 00:09:08,770 "l'État membre ne peut décider l'éloignement d'un citoyen de l'Union 139 00:09:08,970 --> 00:09:12,370 ou des membres de sa famille qui ont acquis un droit de séjour permanent 140 00:09:12,570 --> 00:09:16,180 sur son territoire, que pour des motifs graves d'ordre public ou 141 00:09:16,380 --> 00:09:18,940 de sécurité publique." Donc droit de séjour permanent, 142 00:09:19,140 --> 00:09:21,370 il faut des motifs graves d'ordre public ou de sécurité publique. 143 00:09:21,570 --> 00:09:26,980 Et l'article 28 paragraphe 3.1 ajoute que "une décision d'éloignement 144 00:09:27,180 --> 00:09:29,440 ne peut être prise à l'encontre des citoyens de l'Union, 145 00:09:29,800 --> 00:09:35,020 quelle que soit leur nationalité, à moins que la décision ne se fonde 146 00:09:36,070 --> 00:09:40,090 sur des raisons impérieuses de sécurité publique, dans deux 147 00:09:40,290 --> 00:09:46,240 hypothèses : 1) les personnes ont séjourné plus de 10 ans sur le 148 00:09:46,440 --> 00:09:47,740 territoire de l'État membre d'accueil. 149 00:09:47,940 --> 00:09:50,800 2) deuxième hypothèse : les personnes sont mineures, 150 00:09:51,730 --> 00:09:54,100 sauf si l'éloignement est dans leur intérêt, dans l'intérêt de 151 00:09:54,300 --> 00:09:57,730 l'enfant." Autrement dit ici, il y a une gradation en fonction 152 00:09:57,930 --> 00:10:00,400 de la durée du séjour, qui est prévue. 153 00:10:00,600 --> 00:10:06,310 Je répète : lorsqu'on est face à un séjour qui est permanent, 154 00:10:06,510 --> 00:10:09,760 c'est-à-dire plus de 5 ans, il faut des motifs graves d'ordre 155 00:10:09,960 --> 00:10:13,270 public ou de sécurité publique, et lorsqu'on dépasse les 10 ans 156 00:10:14,140 --> 00:10:17,980 ou qu'on est mineur, là, il faut des raisons impérieuses 157 00:10:18,460 --> 00:10:19,450 de sécurité publique. 158 00:10:19,650 --> 00:10:23,830 Donc il y a un degré supérieur qui doit être atteint ici, 159 00:10:24,030 --> 00:10:24,860 selon la Cour de justice. 160 00:10:26,710 --> 00:10:29,200 Et la Cour de justice retient donc une conception assez large des 161 00:10:29,400 --> 00:10:33,880 raisons impérieuses, puisqu'elle a pu, par exemple, y inclure des mesures 162 00:10:34,080 --> 00:10:37,660 qui visent un objectif tel que la lutte contre la criminalité : 163 00:10:37,860 --> 00:10:42,780 lutte contre un criminel lié au trafic de stupéfiants. 164 00:10:42,980 --> 00:10:47,630 Pourtant, ce crime pourrait être considéré comme lié à l'ordre public, 165 00:10:47,830 --> 00:10:49,290 mais peu importe, affaire Tzakouridis, C-45/09. 166 00:10:55,340 --> 00:10:58,040 La Cour de justice a pu également considérer que des infractions 167 00:10:58,240 --> 00:11:02,540 pénales telles que celles qui sont liées au terrorisme, 168 00:11:02,740 --> 00:11:05,390 à la traite des êtres humains, à l'exploitation sexuelle des femmes, 169 00:11:05,590 --> 00:11:10,010 etc., etc.,  peuvent relever de raisons impérieuses de sécurité 170 00:11:10,210 --> 00:11:10,970 publique. 171 00:11:11,170 --> 00:11:13,880 Donc on a une lecture assez extensive, donc protectrice des États, 172 00:11:14,250 --> 00:11:15,230 affaire P.I., C-348/09. 173 00:11:20,360 --> 00:11:23,300 En tout cas ce qui est sûr, c'est qu'ici, ces protections 174 00:11:23,500 --> 00:11:27,890 supérieures prévues par l'article 28 sont tributaires d'un certain 175 00:11:28,090 --> 00:11:31,160 degré d'intégration dans la société d'accueil. 176 00:11:31,730 --> 00:11:38,240 Ce qui explique que vous ayez cette exigence d'abord de droit de séjour 177 00:11:38,440 --> 00:11:44,060 permanent et ensuite, que vous ayez l'exigence de plus 178 00:11:44,260 --> 00:11:47,540 de 10 ans, pour les raisons impérieuses d'intérêt général. 179 00:11:49,600 --> 00:11:53,450 Alors une fois l'éloignement décidé, l'article 32 de la directive, 180 00:11:53,810 --> 00:11:56,660 de façon corrélative, peut prévoir des interdictions 181 00:11:56,860 --> 00:12:00,110 d'entrée sur le territoire national pour les mêmes raisons, 182 00:12:02,360 --> 00:12:05,210 mais uniquement pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique 183 00:12:05,410 --> 00:12:08,780 ou encore de santé publique, c'est l'article 32 de la directive 184 00:12:08,980 --> 00:12:09,740 qui prévoit cela. 185 00:12:10,640 --> 00:12:13,940 Ce n'est jamais que la codification de la jurisprudence de la Cour, 186 00:12:14,510 --> 00:12:16,250 Calfa de 1999, C-348/96. 187 00:12:18,590 --> 00:12:21,110 Et en droit positif, je vous renvoie donc à l'article 32, 188 00:12:21,310 --> 00:12:23,840 interprété par l'arrêt Petrea, C-184/16. 189 00:12:26,810 --> 00:12:31,280 En tout état de cause, quel que soit le motif invoqué, 190 00:12:31,480 --> 00:12:36,680 quel que soit le comportement personnel, etc., comprenez bien 191 00:12:36,880 --> 00:12:39,140 ici qu'on est face à la limitation d'un droit. 192 00:12:39,830 --> 00:12:42,370 Et le réflexe en droit de l'Union européenne, c'est que lorsqu’on 193 00:12:42,570 --> 00:12:45,290 en limite un droit, consacré par le droit de l'Union européenne, 194 00:12:45,620 --> 00:12:52,550 il faut donner toujours la possibilité, la faculté au titulaire de ce droit, 195 00:12:52,750 --> 00:12:55,430 de le contester devant le juge, de contester cette limitation, 196 00:12:55,730 --> 00:12:58,460 pour vérifier que les conditions de la limitation sont bien respectées, 197 00:12:58,660 --> 00:13:00,410 en particulier la proportionnalité. 198 00:13:01,040 --> 00:13:04,310 Et donc dans la logique qui est celle du droit de l'Union, 199 00:13:04,510 --> 00:13:08,460 de la consécration d'un droit au juge : la jurisprudence Marguerite Johnston, 200 00:13:08,820 --> 00:13:13,910 affaire 222/84, et dans l'exigence 201 00:13:14,110 --> 00:13:17,630 suivante du droit fondamental à une protection juridictionnelle 202 00:13:17,830 --> 00:13:20,960 effective : l'article 47 de la Charte des droits fondamentaux 203 00:13:21,160 --> 00:13:26,210 de l'Union européenne, ici la directive, très logiquement, 204 00:13:26,410 --> 00:13:30,080 avec l'article 30, impose un certain nombre de conditions, 205 00:13:30,440 --> 00:13:36,290 dans lesquelles les décisions limitation de liberté de circuler 206 00:13:36,490 --> 00:13:39,590 et de séjour sont prises à l'encontre des citoyens de l'Union et des 207 00:13:39,790 --> 00:13:42,680 membres de leur famille, conditions donc, qui permettent 208 00:13:42,880 --> 00:13:45,830 d'encadrer, d'exercice par l'État de son pouvoir. 209 00:13:46,160 --> 00:13:50,120 Il faut d'abord une notification par écrit, ça permettra à l'intéressé 210 00:13:50,320 --> 00:13:52,490 de saisir le contenu et les effets de la décision. 211 00:13:52,990 --> 00:13:56,390 Donc il faut ici qu'on porte les motifs précis et complets, 212 00:13:56,660 --> 00:14:00,290 pour qu'on puisse savoir ce qui est à la base de la décision. 213 00:14:01,460 --> 00:14:05,240 Et ensuite, la notification doit indiquer également la juridiction 214 00:14:05,440 --> 00:14:08,990 devant laquelle on peut contester la mesure ou l'autorité administrative 215 00:14:09,350 --> 00:14:13,730 devant laquelle on pourra introduire un recours gracieux, 216 00:14:14,060 --> 00:14:18,500 le délai dans lequel on pourra agir, délai ne pouvant être en principe 217 00:14:18,700 --> 00:14:21,770 inférieur à un mois, sauf cas d'urgence dûment justifié. 218 00:14:21,970 --> 00:14:26,450 Autrement dit, vous avez ici un encadrement procédural assez classique 219 00:14:26,650 --> 00:14:27,410 en droit de l'Union. 220 00:14:27,610 --> 00:14:31,070 Le droit de l'Union consacre un droit substantiel, le corollaire, 221 00:14:31,430 --> 00:14:34,820 c'est un droit procédural qui est celui de contester juridictionnellement 222 00:14:35,750 --> 00:14:39,710 les décisions qui sont limitatives de l'exercice des droits consacrés 223 00:14:40,040 --> 00:14:42,800 par ici la directive 2004/38. 224 00:14:43,370 --> 00:14:48,110 Mais la question vaut pour l'ensemble du droit de l'Union européenne, 225 00:14:48,710 --> 00:14:51,170 ce qui permet de mettre en évidence la construction, évidemment, 226 00:14:52,940 --> 00:14:57,590 d'un système protecteur de l'individu, parce que nous sommes ici dans 227 00:14:57,790 --> 00:15:00,140 un processus d'individualisation.