1 00:00:05,680 --> 00:00:09,422 Nous abordons, dans cette première partie du cours d'institutions administratives, 2 00:00:09,422 --> 00:00:11,511 l'administration d'État. 3 00:00:11,688 --> 00:00:15,377 En introduction, nous allons prendre le temps de définir l'État. 4 00:00:16,060 --> 00:00:20,088 Classiquement, l'État se définit comme la réunion de plusieurs éléments :  5 00:00:20,260 --> 00:00:25,466 un pouvoir organisé et souverain exercé sur un territoire et une population. 6 00:00:25,960 --> 00:00:28,488 Deux points méritent d'être précisés. 7 00:00:29,230 --> 00:00:34,533 Sur le plan politique, l'État doit se comprendre au sens d'un ensemble unitaire,  8 00:00:34,533 --> 00:00:39,377 mais aussi comme un État membre d'un ensemble plus vaste, l'Union européenne. 9 00:00:39,670 --> 00:00:43,244 La Constitution de 1958 évoque ces deux points. 10 00:00:43,750 --> 00:00:48,888 D'une part, elle évoque la République avec ses caractéristiques énoncées à l'article premier :  11 00:00:49,200 --> 00:00:52,444 indivisible, laïque, démocratique et sociale. 12 00:00:52,780 --> 00:00:56,088 L'organisation de cette République est décentralisée. 13 00:00:56,650 --> 00:01:01,955 L'article 2 de la Constitution évoque la langue française, l'hymne et le drapeau. 14 00:01:02,650 --> 00:01:07,733 La Constitution évoque l'État tel qu'il agit également au niveau international. 15 00:01:08,050 --> 00:01:10,044 Ainsi, les accords internationaux,  16 00:01:10,044 --> 00:01:13,822 par lesquels la France peut se lier à d'autres États souverains,  17 00:01:13,911 --> 00:01:16,755 sont évoqués par l'article 55 notamment. 18 00:01:17,560 --> 00:01:23,200 La Constitution de 1958 permet aussi de noter la qualité d'États membres,  19 00:01:23,244 --> 00:01:24,222 comme nous l'avons dit. 20 00:01:24,430 --> 00:01:29,777 Le titre 15 de la Constitution naît dès 1992 21 00:01:29,777 --> 00:01:34,666 et, ayant été modifié depuis,  présente un article 88-1. 22 00:01:34,930 --> 00:01:35,875 Il dispose : 23 00:01:36,125 --> 00:01:40,625 "La République participe aux communautés européennes et à l'Union européenne 24 00:01:40,750 --> 00:01:44,100 constituées d'États qui ont choisi librement,  25 00:01:44,311 --> 00:01:46,888 en vertu des traités qui les ont instituées,  26 00:01:46,933 --> 00:01:49,990 d'exercer en commun certaines de leurs compétences". 27 00:01:50,560 --> 00:01:54,533 C'est ici l'État comme État membre d'un ensemble plus vaste 28 00:01:54,622 --> 00:01:56,711 qui fait l'objet de ce titre 15. 29 00:01:57,910 --> 00:02:02,266 Notons également que la France participe à de nombreuses organisations, 30 00:02:02,400 --> 00:02:05,822 l'ONU par exemple qui n'est pas citée dans la Constitution. 31 00:02:05,920 --> 00:02:10,350 De même, la France est membre du Conseil de l'Europe et a ratifié et applique 32 00:02:10,500 --> 00:02:12,660 la Convention européenne des droits de l'homme, 33 00:02:13,110 --> 00:02:15,022 même si ce texte n'est pas non plus cité,  34 00:02:15,022 --> 00:02:19,280 alors même que son importance,  en droit français, est remarquable. 35 00:02:20,200 --> 00:02:24,370 Nous pouvons aussi définir l'État sur un plan administratif. 36 00:02:25,000 --> 00:02:28,755 L'État est l'élément premier du système administratif, 37 00:02:29,200 --> 00:02:32,044 disposant de la compétence de principe 38 00:02:32,177 --> 00:02:35,644 au regard des autres catégories de personnes administratives,  39 00:02:35,911 --> 00:02:37,780 notamment les collectivités territoriales. 40 00:02:38,290 --> 00:02:42,755 C'est cette définition plus restreinte que nous allons retenir dans cette partie. 41 00:02:43,690 --> 00:02:48,666 L'État est non seulement un appareil politique, il est aussi une entité administrative. 42 00:02:48,970 --> 00:02:54,533 Il est organisé en ce sens sous la forme d'un ensemble de services administratifs 43 00:02:54,711 --> 00:03:00,177 dont les activités ont vocation à s'exercer sur l'ensemble du territoire national. 44 00:03:00,960 --> 00:03:04,666 Ne s'applique pas à l'Etat  le principe de spécialité. 45 00:03:04,750 --> 00:03:06,800 Il peut intervenir dans tous les domaines. 46 00:03:07,570 --> 00:03:11,600 Cela différencie l'État des collectivités territoriales. 47 00:03:11,920 --> 00:03:15,111 Elles ont une compétence limitée géographiquement. 48 00:03:15,340 --> 00:03:18,222 Elles n'interviennent que sur une partie du territoire. 49 00:03:19,390 --> 00:03:22,888 Nous allons successivement voir la structure classique,  50 00:03:23,022 --> 00:03:28,044 puis nous porterons notre attention sur les autorités administratives indépendantes. 51 00:03:29,170 --> 00:03:32,088 Première section, la structure classique. 52 00:03:32,920 --> 00:03:37,422 Envisageons l'administration centrale dans un premier paragraphe. 53 00:03:38,380 --> 00:03:41,175 Des principes généraux doivent être évoqués dans un premier temps. 54 00:03:42,280 --> 00:03:44,666 Identifions ces principes. 55 00:03:46,060 --> 00:03:50,230 Il faut rechercher quels peuvent être les principes constitutionnels 56 00:03:50,311 --> 00:03:52,330 de l'organisation administrative. 57 00:03:53,200 --> 00:03:56,050 La Constitution, en France, est la norme suprême. 58 00:03:56,740 --> 00:04:00,711 Selon l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, 59 00:04:00,755 --> 00:04:05,822 une Constitution sépare les pouvoirs et garantit les droits au sein de l'État. 60 00:04:06,280 --> 00:04:12,125 Une constitution définit le statut et les rapports entre les pouvoirs publics. 61 00:04:12,640 --> 00:04:16,355 Les dispositions constitutionnelles doivent être évoquées 62 00:04:17,066 --> 00:04:20,177 pour comprendre l'organisation administrative. 63 00:04:20,650 --> 00:04:25,822 Ces principes constitutionnels, paradoxalement, sont assez peu nombreux. 64 00:04:26,620 --> 00:04:30,220 Déjà, la Constitution n'a pas pour objet de tout écrire. 65 00:04:30,730 --> 00:04:35,288 Elle se doit d'être concise, même si cette qualité tend à disparaître. 66 00:04:35,422 --> 00:04:40,577 Nous reprendrons plus tard les nombreux articles désormais consacrés 67 00:04:40,711 --> 00:04:43,333 à l'administration territoriale de la République, 68 00:04:43,860 --> 00:04:47,400 en particulier après la révision constitutionnelle de 2003 69 00:04:47,575 --> 00:04:51,020 relative à l'organisation décentralisée de la République. 70 00:04:51,280 --> 00:04:56,533 C'est désormais dans ce domaine que la Constitution est même devenue assez bavarde. 71 00:04:57,220 --> 00:05:03,200 Ensuite, on ajoutera qu'une constitution écrite ne permet jamais de rendre compte de tout,  72 00:05:03,510 --> 00:05:04,977 des pratiques d'une part,  73 00:05:04,970 --> 00:05:09,200 mais aussi de la jurisprudence constitutionnelle qui prend le relais 74 00:05:09,200 --> 00:05:14,400 pour déterminer, préciser, interpréter les principes constitutionnels 75 00:05:14,500 --> 00:05:17,060 applicables à l'organisation administrative. 76 00:05:18,290 --> 00:05:20,533 Nous allons ici noter particulièrement,  77 00:05:20,533 --> 00:05:24,840 après ces premiers éléments relatifs aux principes qu'il convient d'identifier,  78 00:05:25,155 --> 00:05:28,222 deux aspects essentiels. 79 00:05:29,290 --> 00:05:33,200 Voyons la subordination de l'administration au gouvernement. 80 00:05:34,640 --> 00:05:38,520 L'instabilité ministérielle, connue sous la Quatrième République, 81 00:05:38,800 --> 00:05:41,990 eut pour effet de renforcer l'autorité de l'administration. 82 00:05:42,350 --> 00:05:46,250 Elle devenait alors l'incarnation de la stabilité du pouvoir exécutif. 83 00:05:47,240 --> 00:05:50,622 Les constituants de 1958, en réaction,  84 00:05:50,844 --> 00:05:55,130 réaffirment la place des organes élus ou liés à l'élection. 85 00:05:56,150 --> 00:06:00,133 De cette idée découle la rédaction de l'article 20 86 00:06:00,400 --> 00:06:04,444 selon lequel le gouvernement dispose de l'administration. 87 00:06:05,450 --> 00:06:09,822 La subordination de l'administration à l'exécutif est nécessaire 88 00:06:09,822 --> 00:06:12,266 pour l'application des mesures qu'il décide. 89 00:06:12,560 --> 00:06:18,355 C'est l'expression du pouvoir politique mettant en œuvre la volonté du suffrage universel. 90 00:06:19,100 --> 00:06:23,030 La règle de la subordination de l'administration au gouvernement 91 00:06:23,450 --> 00:06:27,350 est clairement exposée dans le texte constitutionnel de 1958. 92 00:06:28,040 --> 00:06:30,577 Elle n'apparaissait pas ainsi par le passé,  93 00:06:30,800 --> 00:06:33,288 même si l'idée peut déjà être retrouvée 94 00:06:33,288 --> 00:06:37,066 dans plusieurs dispositions de la Déclaration de 1789. 95 00:06:37,700 --> 00:06:42,666 Ainsi, l'article 3 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen 96 00:06:42,755 --> 00:06:45,822 nous indique que le principe de toute souveraineté 97 00:06:45,955 --> 00:06:48,444 réside essentiellement dans la nation : 98 00:06:48,622 --> 00:06:53,822 "Nul corps, nul individu ne peut exercer d'autorité qui n'en émane expressément". 99 00:06:54,020 --> 00:06:59,066 C'est bien la nation et ses représentants qui expriment la volonté nationale,  100 00:06:59,066 --> 00:07:02,577 et non pas les agents publics chargés d'exécuter. 101 00:07:03,466 --> 00:07:07,910 Pour l'article 12 de ce texte, la force publique est instituée 102 00:07:07,955 --> 00:07:14,622 pour l'avantage de tous et non l'utilité particulière de ceux à qui elle est confiée. 103 00:07:14,840 --> 00:07:17,050 Et encore, citons l'article 15 : 104 00:07:17,100 --> 00:07:21,825 "La société peut demander compte à tout agent public de son administration". 105 00:07:22,580 --> 00:07:26,133 Le pouvoir est placé dans les mains de ceux qui sont élus. 106 00:07:26,810 --> 00:07:31,422 L'administration doit rendre des comptes de son activité. 107 00:07:32,360 --> 00:07:34,800 La volonté des constituants, en 1958,  108 00:07:34,800 --> 00:07:39,075 est de marquer clairement cette subordination de l'administration au gouvernement. 109 00:07:39,590 --> 00:07:41,540 L'administration ne procède pas de l'élection. 110 00:07:42,560 --> 00:07:46,577 En quelques mots, après avoir vu cette subordination,  111 00:07:46,666 --> 00:07:49,510 nous pouvons évoquer la notion de pouvoir hiérarchique. 112 00:07:51,170 --> 00:07:54,666 Le pouvoir hiérarchique oblige un subordonné 113 00:07:54,800 --> 00:07:58,755 à obéir aux instructions légales de ses supérieurs 114 00:07:58,888 --> 00:08:02,222 et à exécuter loyalement ses décisions. 115 00:08:02,870 --> 00:08:04,666 Une idée forte doit être reprise. 116 00:08:05,060 --> 00:08:08,720 Les personnels de l'administration sont soumis au système des droits 117 00:08:08,755 --> 00:08:10,444 et obligations des fonctionnaires. 118 00:08:10,790 --> 00:08:13,155 Parmi les obligations, en premier lieu,  119 00:08:13,244 --> 00:08:15,911 on peut citer le devoir d'obéissance qui, toutefois,  120 00:08:15,911 --> 00:08:20,488 permet à un fonctionnaire de s'opposer à l'application d'un ordre illégal. 121 00:08:21,020 --> 00:08:25,244 Citons aussi le devoir de loyauté, la totale neutralité,  122 00:08:25,333 --> 00:08:28,266 les obligations de réserve et de discrétion. 123 00:08:28,790 --> 00:08:32,222 Mais les fonctionnaires jouissent aussi de droits les faisant échapper 124 00:08:32,222 --> 00:08:34,222 à une trop forte politisation. 125 00:08:34,520 --> 00:08:37,288 C'est la règle du concours pour le recrutement,  126 00:08:37,555 --> 00:08:41,422 qui vise notamment à empêcher les discriminations fondées 127 00:08:41,466 --> 00:08:43,970 sur les opinions politiques ou religieuses. 128 00:08:44,330 --> 00:08:47,733 Rappelons l'article 13 de la Déclaration de 1789 : 129 00:08:48,110 --> 00:08:54,666 "Tous les citoyens sont également admissibles à toute dignité, place et emploi public". 130 00:08:57,422 --> 00:09:01,866 On peut citer l'arrêt Barrel du Conseil d'État en 1954 131 00:09:02,130 --> 00:09:05,244 qui annule la décision administrative interdisant 132 00:09:05,240 --> 00:09:08,488 à des étudiants de se présenter au concours de l'ENA, 133 00:09:08,533 --> 00:09:11,688 au motif de leur appartenance au Parti communiste français. 134 00:09:12,520 --> 00:09:16,044 Au surplus, on ajoutera que l'avancement s'effectue à l'ancienneté,  135 00:09:16,266 --> 00:09:20,311 évitant ainsi les décisions subjectives,  qu'elles soient positives ou négatives. 136 00:09:20,890 --> 00:09:24,933 Nous ajouterons, à la marge, un aspect présent dans les médias. 137 00:09:25,180 --> 00:09:29,777 Les emplois supérieurs de l'État sont laissés à la discrétion du gouvernement. 138 00:09:30,000 --> 00:09:32,311 C'est ici une survivance de l'Ancien Régime. 139 00:09:32,710 --> 00:09:37,244 Préfets, recteurs, ambassadeurs, sont nommés et révoqués en Conseil des ministres. 140 00:09:37,288 --> 00:09:42,400 Aucune contrainte ne pèse alors sur le chef de l'État ni sur le chef du gouvernement. 141 00:09:42,970 --> 00:09:45,866 À chaque changement de gouvernement,  s'ensuivent des nominations. 142 00:09:46,330 --> 00:09:51,822 C'est l'idée que les emplois les plus hauts doivent être occupés par des personnes 143 00:09:51,911 --> 00:09:56,311 qui partagent les orientations politiques de ceux qui ont été élus. 144 00:09:56,710 --> 00:10:00,577 Cependant, il faut ajouter, comme limite et comme clé de compréhension, 145 00:10:00,800 --> 00:10:03,955 l'idée de fonctionnarisation  du personnel politique. 146 00:10:04,311 --> 00:10:09,377 Les postes de responsabilité politique sont en nombre occupés 147 00:10:09,422 --> 00:10:13,511 par des fonctionnaires de la haute fonction publique, conseiller d'État, 148 00:10:13,555 --> 00:10:16,133 inspecteur des finances,  conseiller à la Cour des comptes. 149 00:10:16,720 --> 00:10:20,488 C'est l'idée de la République des fonctionnaires 150 00:10:20,480 --> 00:10:22,666 qui se remarque médiatiquement 151 00:10:22,666 --> 00:10:26,177 avec une forme d'habitude prise de compter le nombre d'énarques 152 00:10:26,222 --> 00:10:28,400 dans un gouvernement par exemple. 153 00:10:29,020 --> 00:10:34,222 Cela accroît certainement l'idée d'une politisation de l'action de l'administration, 154 00:10:34,311 --> 00:10:38,400 mais nous y reviendrons, car c'est aussi à ce penchant et à ces critiques  155 00:10:38,400 --> 00:10:41,911 que répondent désormais les autorités administratives indépendantes,  156 00:10:42,080 --> 00:10:44,800 et plus généralement les efforts de transparence 157 00:10:44,844 --> 00:10:48,400 et de contrôle sont désormais plus importants que par le passé.