1 00:00:05,560 --> 00:00:08,133 Voyons les organes d'impulsion. 2 00:00:08,980 --> 00:00:11,688 En introduction, nous allons rappeler quelques éléments. 3 00:00:11,955 --> 00:00:14,577 Les disciplines, comme le droit constitutionnel,  4 00:00:14,622 --> 00:00:18,933 concourent à nous aider pour cheminer dans ce cours d'institutions administratives. 5 00:00:19,450 --> 00:00:23,244 En effet, le droit constitutionnel enseigne la séparation 6 00:00:23,422 --> 00:00:26,260 entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. 7 00:00:26,600 --> 00:00:32,355 Et au sein du pouvoir exécutif, la Cinquième République a introduit un bicéphalisme. 8 00:00:32,440 --> 00:00:34,180 C'est notre exécutif à deux têtes. 9 00:00:34,690 --> 00:00:38,050 Nous rappellerons que le président jouit de prérogatives fortes, 10 00:00:39,111 --> 00:00:45,511 qu'il exerce avec d'autant plus de force qu'il est élu au suffrage universel direct depuis 1962. 11 00:00:45,940 --> 00:00:49,440 Le Premier ministre est souvent réduit à un rôle de collaborateur. 12 00:00:49,840 --> 00:00:55,866 Le terme est celui de Michel Debré présentant sa démission au Général de Gaulle en 1962 : 13 00:00:56,133 --> 00:00:58,280 "Je dirais simplement être,  14 00:00:58,622 --> 00:01:03,688 avoir été le premier collaborateur du général de Gaulle est un titre inégalé." 15 00:01:04,444 --> 00:01:08,020 Le terme a plus récemment été évoqué par Nicolas Sarkozy 16 00:01:08,088 --> 00:01:11,710 pour évoquer son Premier ministre François Fillon dans un entretien 17 00:01:11,777 --> 00:01:14,711 au journal Sud-ouest en 2007, où il indiquait : 18 00:01:14,800 --> 00:01:17,333 "le Premier ministre est un collaborateur ; 19 00:01:17,377 --> 00:01:19,288 le patron, c'est moi."  20 00:01:19,733 --> 00:01:24,133 La suprématie présidentielle,  encore appelée présidentialisme, 21 00:01:24,266 --> 00:01:29,620 sous la Cinquième République, n'a été que peu contrariée par trois périodes de cohabitation. 22 00:01:29,820 --> 00:01:33,155 Et depuis 2000 et l'instauration du quinquennat, 23 00:01:33,200 --> 00:01:35,066 il s'agit d'une hypothèse d'école. 24 00:01:36,480 --> 00:01:42,844 Voyons d'abord le président de la République comme autorité administrative d'exception. 25 00:01:43,920 --> 00:01:47,022 En vertu de la Constitution de 1958,  26 00:01:47,244 --> 00:01:51,866 le pouvoir d'impulsion de l'activité administrative au sommet de l'État 27 00:01:52,088 --> 00:01:54,960 appartient au président et au Premier ministre. 28 00:01:55,160 --> 00:02:01,350 Cela découle de la lecture combinée des articles 13, 20 et 21 29 00:02:01,350 --> 00:02:03,780 du texte de la Constitution de 1958. 30 00:02:04,410 --> 00:02:10,400 Schématiquement, on retiendra qu'à la suprématie politique du Président,  31 00:02:10,533 --> 00:02:15,333 on peut opposer la suprématie administrative du Premier ministre. 32 00:02:15,688 --> 00:02:21,155 C'est l'idée du Premier ministre comme nain politique et géant administratif. 33 00:02:21,630 --> 00:02:25,066 Cela se retrouve dès la pratique du Général de Gaulle, 34 00:02:25,333 --> 00:02:31,600 tel qu'il l'exprime notamment dans sa conférence de presse du 31 janvier 1964. 35 00:02:32,070 --> 00:02:36,888 Il explique alors qu'il ne peut y avoir de dyarchie au sommet de l'État. 36 00:02:37,460 --> 00:02:40,711 La nature, l'étendue, la durée de sa tâche  37 00:02:40,933 --> 00:02:46,044 impliquent que le Président ne soit pas absorbé sans relâche et sans limites 38 00:02:46,133 --> 00:02:50,800 par la conjoncture politique parlementaire,  économique et administrative ; 39 00:02:50,880 --> 00:02:54,222 au contraire, c'est là le lot aussi complexe 40 00:02:54,222 --> 00:02:57,955 et méritoire qu'essentiel du Premier ministre français,  41 00:02:57,955 --> 00:02:59,950 comme l'indiquait alors le Général de Gaulle. 42 00:03:00,960 --> 00:03:05,288 Cependant, le Président n'est pas non plus totalement à l'écart. 43 00:03:05,490 --> 00:03:09,422 Il reste cette autorité administrative d'exception. 44 00:03:09,750 --> 00:03:13,860 Voyons donc en quoi il est une autorité administrative d'exception. 45 00:03:14,580 --> 00:03:17,733 D'abord, les compétences du Président,  46 00:03:17,733 --> 00:03:21,955 en période normale, c'est-à-dire en période de concordance des majorités,  47 00:03:22,044 --> 00:03:25,466 permettent de nous attarder sur le pouvoir réglementaire. 48 00:03:26,700 --> 00:03:29,466 Selon l'article 13 de la Constitution, 49 00:03:29,511 --> 00:03:34,770 le Président signe les ordonnances et décrets délibérés en Conseil des ministres. 50 00:03:35,460 --> 00:03:38,888 La Constitution prévoit que toutes les ordonnances sont délibérées 51 00:03:38,933 --> 00:03:40,088 en Conseil des ministres, 52 00:03:40,266 --> 00:03:45,244 mais une partie seulement des décrets sont examinés en Conseil des ministres. 53 00:03:46,080 --> 00:03:47,955 D'abord, voyons les ordonnances. 54 00:03:48,630 --> 00:03:51,750 Ce sont des actes administratifs d'une nature singulière. 55 00:03:52,260 --> 00:03:57,066 Elles interviennent dans le domaine de la loi sur habilitation du constituant, 56 00:03:57,066 --> 00:04:02,800 c'est l'article 92 ancien de la Constitution, l'article 47 ou l'article 74-1 ; 57 00:04:03,511 --> 00:04:06,400 ou donc sur habilitation du législateur, 58 00:04:06,577 --> 00:04:11,310 c'est la loi référendaire du 13 avril 1962, et c'est l'article 38. 59 00:04:11,850 --> 00:04:16,933 Elles permettent au gouvernement de mettre en œuvre plus rapidement sa politique, 60 00:04:16,933 --> 00:04:19,777 et de faire l'économie du débat parlementaire,  61 00:04:19,822 --> 00:04:25,955 même si le Parlement, au titre de l'article 38, autorise le recours à l'ordonnance,  62 00:04:26,000 --> 00:04:29,244 et ensuite vient ratifier son contenu. 63 00:04:29,880 --> 00:04:31,911 Plusieurs types d'ordonnances existent. 64 00:04:31,980 --> 00:04:35,555 On retiendra particulièrement celle de l'article 38,  65 00:04:35,866 --> 00:04:39,510 car ce sont ces anciens décrets-lois de la quatrième République. 66 00:04:39,900 --> 00:04:43,940 C'est une forme de législation déléguée à l'exécutif. 67 00:04:44,410 --> 00:04:49,822 Et on rappellera que leur nombre a toujours été évolutif d'une année sur l'autre. 68 00:04:50,044 --> 00:04:54,977 On en compte par exemple 15 en 2007, mais 85 en 2005. 69 00:04:55,710 --> 00:04:58,950 Pendant une période donnée, le gouvernement est donc autorisé 70 00:04:59,370 --> 00:05:02,488 par le Parlement à prendre des ordonnances dans les matières 71 00:05:02,488 --> 00:05:04,860 qui relèvent de la compétence du législateur. 72 00:05:05,550 --> 00:05:08,977 À la fin de la période fixée par la loi d'habilitation, 73 00:05:09,022 --> 00:05:12,222 les ordonnances sont ratifiées de manière expresse. 74 00:05:12,720 --> 00:05:15,490 Cette nouveauté est issue de la révision de 2008. 75 00:05:15,930 --> 00:05:19,050 Précédemment, la ratification implicite était possible. 76 00:05:20,010 --> 00:05:23,288 D'acte administratif, les ordonnances acquièrent alors, 77 00:05:23,640 --> 00:05:26,190 force de loi, avec cette ratification. 78 00:05:27,750 --> 00:05:29,822 En tant qu'acte administratif provisoire,  79 00:05:30,000 --> 00:05:32,730 elles doivent être signées par le président de la République. 80 00:05:33,480 --> 00:05:37,466 En refusant de signer trois ordonnances en 1986, 81 00:05:37,550 --> 00:05:41,111 au début de la cohabitation entre François Mitterrand et Jacques Chirac, 82 00:05:41,155 --> 00:05:45,511 le Président obligea le Premier ministre à une délibération parlementaire. 83 00:05:45,780 --> 00:05:50,711 C'est bien le Président qui a la maîtrise politique du recours aux ordonnances. 84 00:05:51,066 --> 00:05:54,240 Concernant les décrets du président de la République. 85 00:05:54,810 --> 00:06:00,533 L'article 13 alinéa 1er dispose que le Président signe les décrets délibérés 86 00:06:00,577 --> 00:06:01,730 en Conseil des ministres. 87 00:06:02,010 --> 00:06:04,533 Ils sont de l'ordre d'une cinquantaine par an. 88 00:06:05,580 --> 00:06:10,488 Ceux qui doivent l'être en application d'une disposition constitutionnelle ou législative 89 00:06:10,577 --> 00:06:17,688 - exemple : la déclaration de l'état d'urgence en vertu de la loi du 3 avril 1955, telle que modifiée. 90 00:06:18,150 --> 00:06:21,688 Ceux qui doivent l'être en raison d'une prescription réglementaire,  91 00:06:22,177 --> 00:06:24,000 elle-même fixée en Conseil des ministres. 92 00:06:24,000 --> 00:06:29,340 C'est l'exemple du décret de 1959 relatif aux attributions des ministres. 93 00:06:29,760 --> 00:06:33,530 Ceux qui le sont en application d'une pratique institutionnelle. 94 00:06:33,990 --> 00:06:36,755 Le président de la République,  en fait majoritaire,  95 00:06:36,844 --> 00:06:40,488 est maître de l'ordre du jour du Conseil des ministres qu'il préside. 96 00:06:40,800 --> 00:06:43,500 Il peut inscrire tel ou tel projet de décret 97 00:06:43,575 --> 00:06:46,260 qui ne relèverait pas normalement de sa compétence. 98 00:06:46,500 --> 00:06:52,355 Pour le pouvoir de nomination, ce sont les articles 13 alinéa 2, et 21 alinéa 1er. 99 00:06:52,710 --> 00:06:56,850 Il s'agit d'un pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires, 100 00:06:57,200 --> 00:07:00,577 par décret en Conseil des ministres ou décrets simples. 101 00:07:00,930 --> 00:07:04,470 Le pouvoir de nomination peut être cité ici avec intérêt. 102 00:07:04,830 --> 00:07:07,800 Il a été limité par la révision de 2008. 103 00:07:08,400 --> 00:07:12,400 Les nominations du président sont désormais soumises pour avis 104 00:07:12,622 --> 00:07:16,088 à des commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat. 105 00:07:16,410 --> 00:07:22,444 C'est l'article 13 alinéa 5 de la Constitution,  telle qu'elle a été révisée en 2008. 106 00:07:22,800 --> 00:07:26,444 Le Président ne pourra alors pas procéder à une nomination 107 00:07:26,750 --> 00:07:30,488 quand l'addition des votes négatifs dans chaque commission 108 00:07:30,570 --> 00:07:34,355 représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés 109 00:07:34,400 --> 00:07:35,955 au sein des deux commissions. 110 00:07:36,390 --> 00:07:38,844 Ce mécanisme s'inscrit parfaitement 111 00:07:39,022 --> 00:07:42,488 dans l'un des objectifs affichés de la révision constitutionnelle :  112 00:07:42,755 --> 00:07:44,444 mieux contrôler l'exécutif. 113 00:07:45,000 --> 00:07:49,422 D'autant plus que c'est au Parlement,  du moins à une émanation de celui-ci,  114 00:07:49,866 --> 00:07:52,800 ainsi revalorisé donc, de se prononcer. 115 00:07:53,520 --> 00:07:59,511 La loi organique du 23 juillet 2008, relative à l'application de cet article 13 alinéa 5, 116 00:07:59,688 --> 00:08:02,666 a prévu un avis précédé d'une audition publique 117 00:08:02,755 --> 00:08:06,622 sous réserve de la nécessité de préserver le secret professionnel. 118 00:08:06,870 --> 00:08:11,644 51 emplois et fonctions ont été énumérés par cette loi,  119 00:08:11,820 --> 00:08:16,177 soit parce qu'ils sont en lien avec une institution protégeant les libertés,  120 00:08:16,222 --> 00:08:20,000 soit parce qu'ils sont importants pour la vie économique de la nation. 121 00:08:20,220 --> 00:08:23,777 On pourra citer par exemple le président de l'Autorité de la concurrence, 122 00:08:23,866 --> 00:08:26,355 le président de l'Autorité des marchés financiers,  123 00:08:26,970 --> 00:08:29,377 le président de l'Autorité de la sûreté nucléaire,  124 00:08:29,377 --> 00:08:33,510 le gouverneur de la Banque de France, ou encore le président du CNRS. 125 00:08:34,080 --> 00:08:36,888 En dehors des emplois soumis à avis des commissions,  126 00:08:37,110 --> 00:08:41,600 le pouvoir du président de la République est lié à son pouvoir de prendre des décrets 127 00:08:41,733 --> 00:08:43,600 en Conseil des ministres ou des décrets simples. 128 00:08:44,310 --> 00:08:46,488 Pour les décrets en Conseil des ministres, 129 00:08:46,622 --> 00:08:49,111 trois hypothèses peuvent être évoquées. 130 00:08:49,350 --> 00:08:55,155 L'article 13 alinéa 3 énumère les emplois supérieurs de la fonction publique d'État. 131 00:08:55,440 --> 00:08:57,555 La nomination est réservée au Président. 132 00:08:57,930 --> 00:09:01,511 Ce sont les conseillers d'État, conseillers maîtres à la Cour des comptes, 133 00:09:01,600 --> 00:09:03,690 directeurs des administrations centrales,  134 00:09:04,000 --> 00:09:07,511 mais aussi les principaux chefs des services déconcentrés :  135 00:09:07,555 --> 00:09:09,111 les ambassadeurs, les préfets. 136 00:09:09,240 --> 00:09:11,220 Cette liste n'est pas limitative. 137 00:09:11,244 --> 00:09:16,222 Elle est complétée par une ordonnance de 1958 qui en ajoute quelques-uns,  138 00:09:16,222 --> 00:09:18,780 notamment les magistrats du parquet les plus élevés,  139 00:09:18,888 --> 00:09:21,450 comme le procureur général près de la Cour de cassation. 140 00:09:22,410 --> 00:09:25,288 L'application de l'ordonnance de 1958 ajoute 141 00:09:25,288 --> 00:09:29,288 les emplois de direction des établissements publics,  142 00:09:29,422 --> 00:09:32,177 les entreprises publiques et les sociétés nationales, 143 00:09:32,440 --> 00:09:36,275 quand leur importance justifie une inscription sur cette liste 144 00:09:36,275 --> 00:09:38,550 dressée par décret en Conseil des ministres. 145 00:09:39,300 --> 00:09:43,600 D'autres textes spécifiques peuvent aussi prévoir cette procédure. 146 00:09:44,310 --> 00:09:50,266 En tout, on compte sans doute près de 1 000  emplois environ qui sont concernés ici. 147 00:09:50,860 --> 00:09:53,644 S'ajoutent les nominations par décret simple 148 00:09:53,866 --> 00:09:57,733 dans le cadre des règles statutaires applicables aux différents corps, 149 00:09:57,911 --> 00:10:00,622 les magistrats judiciaires et administratifs par exemple. 150 00:10:01,410 --> 00:10:04,410 Quelques mots des services de la présidence de la République. 151 00:10:05,100 --> 00:10:08,370 Aucune règle ne prévoit l'organisation de la présidence. 152 00:10:08,670 --> 00:10:12,622 Le Président choisit, en toute liberté, la structure et les hommes et les femmes. 153 00:10:12,933 --> 00:10:16,500 Les proches collaborateurs sont de l'ordre de 20 à 60 personnes. 154 00:10:16,950 --> 00:10:19,050 L'ensemble des services de l'Élysée,  155 00:10:19,380 --> 00:10:23,600 commandement militaire, protocole,  correspondance, intendance,  156 00:10:23,600 --> 00:10:25,600 comporte près de 800 personnes. 157 00:10:25,830 --> 00:10:29,360 Le budget de fonctionnement est de l'ordre de 105 millions d'euros. 158 00:10:29,730 --> 00:10:33,600 Et la masse salariale approche ici les 70 millions d'euros. 159 00:10:34,300 --> 00:10:37,150 L'entourage immédiat doit être cité. 160 00:10:37,450 --> 00:10:41,530 Il y a ici un secrétaire général,  un secrétaire général adjoint, 161 00:10:41,822 --> 00:10:45,200 un directeur de cabinet, un directeur de cabinet adjoint,  162 00:10:45,422 --> 00:10:48,000 un chef de cabinet, un chef adjoint de cabinet,  163 00:10:48,177 --> 00:10:51,955 un conseiller spécial Affaires économiques, un conseiller diplomatique,  164 00:10:52,000 --> 00:10:55,955 un conseiller lié aux relations avec le Parlement et les élus,  165 00:10:56,177 --> 00:10:58,266 un conseiller presse et communication. 166 00:10:58,570 --> 00:11:02,400 On notera particulièrement un chef d'État major particulier 167 00:11:02,533 --> 00:11:06,133 qui va assister le Président dans ses fonctions de chef des armées. 168 00:11:06,400 --> 00:11:10,577 S'ajoute, ensuite, un ensemble de conseillers techniques spécialisés. 169 00:11:11,230 --> 00:11:15,955 On citera, enfin, au titre des organes collégiaux relevant du Président, 170 00:11:16,044 --> 00:11:19,377 le Conseil de défense et de sécurité nationale 171 00:11:19,466 --> 00:11:23,955 qui définit les orientations en matière de programmation militaire,  172 00:11:24,000 --> 00:11:27,111 de dissuasion, de conduite des opérations extérieures. 173 00:11:27,550 --> 00:11:31,244 Nous citerons également le Conseil de défense écologique,  174 00:11:31,288 --> 00:11:34,266 créé par le décret du 15 mai 2009. 175 00:11:34,660 --> 00:11:38,444 Il réunit, autour du président de la République et du Premier ministre,  176 00:11:38,577 --> 00:11:42,266 les principaux ministres chargés de la transition écologique,  177 00:11:42,355 --> 00:11:45,777 ainsi que les opérateurs de l'État mobilisés sur le sujet. 178 00:11:46,150 --> 00:11:51,111 Ce Conseil de défense écologique a pour mission de définir les orientations 179 00:11:51,111 --> 00:11:53,333 en matière de transition écologique,  180 00:11:53,511 --> 00:11:56,044 et il s'assure de leur prise en compte 181 00:11:56,040 --> 00:11:59,866 dans l'ensemble des champs d'action de la politique du gouvernement 182 00:12:00,088 --> 00:12:02,222 et du suivi de leur mise en œuvre.