1
00:00:05,650 --> 00:00:06,410
Bonjour.

2
00:00:07,120 --> 00:00:11,770
Nous arrivons presqu'au terme de
ce long titre introductif avec

3
00:00:11,970 --> 00:00:15,070
chapitre troisième : les outils
de la gestion publique.

4
00:00:15,270 --> 00:00:17,830
Ces outils maniés par les acteurs
que nous avons rencontrés,

5
00:00:18,460 --> 00:00:21,760
et sur le fondement,
ou pour poursuivre les objectifs

6
00:00:21,960 --> 00:00:23,920
que nous avions présentés dans
un premier temps.

7
00:00:24,930 --> 00:00:29,800
Ces outils sont forgés par un certain
nombre de dispositions de la

8
00:00:30,000 --> 00:00:33,130
constitution, de la loi organique
relative aux lois de finances,

9
00:00:33,490 --> 00:00:38,980
d'un certain nombre de traités,
notamment de traités de droit européen,

10
00:00:40,240 --> 00:00:42,280
d'instruments de droit européen.

11
00:00:43,270 --> 00:00:46,420
Et puis, et c'est le point,
des dispositions législatives,

12
00:00:46,620 --> 00:00:49,150
des dispositions réglementaires
multiples viennent mettre en œuvre,

13
00:00:49,350 --> 00:00:50,410
préciser tout cela.

14
00:00:50,610 --> 00:00:52,330
Et aussi, c'est le point sur lequel
je voudrais insister,

15
00:00:52,660 --> 00:00:57,070
toute une série de dispositifs
parfois qualifiés un peu d'infra-droit,

16
00:00:57,270 --> 00:01:04,570
de droit mou, un certain nombre
de guides qu'ont pu être édictés

17
00:01:04,770 --> 00:01:06,580
principalement par le ministère
des Finances.

18
00:01:06,780 --> 00:01:09,250
Et c'est un point qui est intéressant,
je veux le souligner,

19
00:01:09,450 --> 00:01:14,320
parce qu'on y reviendra,
l'action quotidienne des acteurs

20
00:01:14,520 --> 00:01:17,290
que nous avons rencontrés,
bien sûr, repose sur des textes,

21
00:01:17,500 --> 00:01:22,450
sur du vrai droit, si je puis dire,
mais aussi sur des circulaires,

22
00:01:22,650 --> 00:01:26,620
des notes de services,
des guides pratiques que le ministère

23
00:01:26,820 --> 00:01:31,780
des Finances publie énormément,
avec parfois une petite difficulté

24
00:01:31,980 --> 00:01:36,190
de savoir qui est à l'origine de
la règle.

25
00:01:36,390 --> 00:01:41,230
Est-ce que la pratique repose
véritablement sur une règle édictée

26
00:01:41,430 --> 00:01:45,640
par celui qui en a la compétence
juridique ou sur des documents

27
00:01:46,390 --> 00:01:49,180
qui émanent d'autorités dont la
compétence juridique n'est pas

28
00:01:49,380 --> 00:01:50,350
tout à fait établie ?

29
00:01:50,710 --> 00:01:52,600
Compétence au sens juridique,
c'est-à-dire que leurs pouvoirs

30
00:01:56,260 --> 00:01:58,630
de prendre les décisions en question
ne sont pas tout à fait évident,

31
00:01:58,830 --> 00:02:02,350
et vont pourtant guider au quotidien
la façon dont chacun va dépenser

32
00:02:02,800 --> 00:02:03,610
l'argent public.

33
00:02:04,270 --> 00:02:10,060
Ce point pourra donc poser des
difficultés en termes de légitimité

34
00:02:11,290 --> 00:02:12,130
de la décision.

35
00:02:12,330 --> 00:02:16,600
Savoir qui prend la décision sur
le fondement des principes,

36
00:02:17,680 --> 00:02:21,750
des "guidances", dit-on en anglais,
édictés par qui ?

37
00:02:21,950 --> 00:02:23,980
C'est la question qui pourra se poser.

38
00:02:24,180 --> 00:02:28,270
En tout cas, ces dispositions "de
vrai droit", si je puis dire,

39
00:02:28,470 --> 00:02:31,330
constitutionnelles,
issues de traités, de la loi,

40
00:02:31,530 --> 00:02:37,180
et même de règlements ou de documents
dont la teneur juridique et la

41
00:02:37,380 --> 00:02:39,160
valeur juridique reste plus incertaine…

42
00:02:39,760 --> 00:02:43,120
L'ensemble de ces outils,
au bout du compte, peuvent être

43
00:02:43,320 --> 00:02:46,450
distingués selon trois catégories.

44
00:02:46,650 --> 00:02:50,410
D'abord, et c'est le point central,
on en a déjà un petit peu parlé,

45
00:02:50,800 --> 00:02:51,560
ce sont des budgets.

46
00:02:51,820 --> 00:02:54,910
Ce sont des budgets qui sont au
cœur évidemment de l'activité

47
00:02:55,390 --> 00:02:56,560
budgétaire et financière.

48
00:02:56,760 --> 00:02:57,610
Cela n'est pas surprenant.

49
00:02:57,810 --> 00:03:01,570
Budgets qui ensuite viendront à
être réalisés par un certain nombre

50
00:03:01,770 --> 00:03:03,070
de décisions de gestion.

51
00:03:03,460 --> 00:03:06,250
On peut employer cette expression
qui n'est pas véritablement reçue

52
00:03:06,450 --> 00:03:08,470
par les textes, mais qui me semble
relativement claire.

53
00:03:08,860 --> 00:03:12,580
Et enfin, un certain nombre
d'opérations comptables viendront

54
00:03:12,780 --> 00:03:17,020
retracer les différentes opérations
réalisées en cours d'exercice.

55
00:03:17,220 --> 00:03:19,900
Commençons, section première,
par les budgets.

56
00:03:21,700 --> 00:03:25,480
Il est très évident que le budget
est au cœur de notre matière.

57
00:03:25,680 --> 00:03:29,830
D'ailleurs, traditionnellement,
un certain nombre d'ouvrages qui

58
00:03:30,030 --> 00:03:34,000
ont le même objet que le nôtre,
sont intitulés non pas "finances

59
00:03:34,200 --> 00:03:36,700
publiques", mais "droit budgétaire",
pour bien montrer que,

60
00:03:36,900 --> 00:03:41,080
fondamentalement, ce qui importe,
ce sont les règles relatives au budget,

61
00:03:41,280 --> 00:03:43,030
à son élaboration, à son exécution.

62
00:03:43,600 --> 00:03:46,090
C'est bien le cœur de la matière,
je le répète.

63
00:03:46,330 --> 00:03:49,830
Les budgets, toutes les administrations
publiques qui nous intéressent

64
00:03:50,030 --> 00:03:50,790
en ont un.

65
00:03:50,990 --> 00:03:53,740
C'est un principe tout à fait évident.

66
00:03:54,310 --> 00:03:58,360
Et une définition commune leur
est donnée par le décret aujourd'hui

67
00:03:58,560 --> 00:04:02,170
de 2012, mais c'est une définition
à la fois ancienne et aucunement

68
00:04:02,370 --> 00:04:03,130
originale.

69
00:04:03,330 --> 00:04:06,100
Je cite cette définition,
qui apparaît à l'article 7 du décret

70
00:04:06,300 --> 00:04:07,240
du 7 novembre 2012.

71
00:04:07,440 --> 00:04:11,290
"Le budget est l'acte par lequel
sont prévues et autorisées les

72
00:04:11,490 --> 00:04:14,470
recettes et les dépenses." On trouve,
dans cette définition que je vais

73
00:04:14,670 --> 00:04:17,530
préciser dans un instant,
l'essentiel des caractéristiques

74
00:04:17,730 --> 00:04:20,140
— on va voir ce que ça signifie —,
l'essentiel des caractéristiques

75
00:04:20,340 --> 00:04:23,650
de l'ensemble des budgets,
de l'ensemble des collectivités

76
00:04:23,850 --> 00:04:26,020
publiques, de l'ensemble des
administrations publiques.

77
00:04:26,320 --> 00:04:28,690
Voyons cela en précisant un peu,
de manière générale,

78
00:04:28,890 --> 00:04:32,860
cette notion de budget,
avant de dire quelques mots de

79
00:04:33,060 --> 00:04:35,200
ce qu'on appelle la nomenclature
— il faudra comprendre ce terme —,

80
00:04:35,410 --> 00:04:40,990
de présentation que reçoit l'acte

81
00:04:41,190 --> 00:04:41,950
budgétaire.

82
00:04:42,150 --> 00:04:46,240
Et enfin, on précisera les différentes
catégories de budget s'agissant

83
00:04:46,440 --> 00:04:48,850
de l'État et des autres administrations
publiques.

84
00:04:49,050 --> 00:04:54,010
S'agissant, paragraphe premier,
de la notion même de budget.

85
00:04:56,710 --> 00:05:00,400
On peut noter quelques caractéristiques
communes à tous les budgets.

86
00:05:00,910 --> 00:05:05,560
Première chose, le budget est toujours,
en réalité, avant tout,

87
00:05:05,860 --> 00:05:07,090
un acte politique.

88
00:05:07,420 --> 00:05:12,020
C'est un acte politique en ce qu'il
porte financièrement,

89
00:05:12,220 --> 00:05:19,660
il porte sur le plan de l'argent,
les moyens financiers de réaliser

90
00:05:20,200 --> 00:05:23,830
les différentes missions que la
collectivité s'est confiée,

91
00:05:24,190 --> 00:05:26,170
a souhaité réaliser.

92
00:05:26,370 --> 00:05:30,160
Et donc, il y a vraiment cette
idée de traduction en termes de

93
00:05:30,360 --> 00:05:34,150
flux budgétaire, en termes de flux
d'argent public, de missions d'intérêt

94
00:05:34,350 --> 00:05:36,610
général, de choix de politiques
publiques.

95
00:05:38,140 --> 00:05:42,340
C'est ce qui conduit évidemment
à rendre la discussion budgétaire,

96
00:05:42,670 --> 00:05:45,520
que ce soit pour l'État,
mais pour l'ensemble des collectivités

97
00:05:45,720 --> 00:05:49,480
territoriales particulièrement
intéressante, et parfois tendue

98
00:05:49,680 --> 00:05:56,440
aussi politiquement, puisqu'il s'agit,
derrière, de discuter de missions,

99
00:05:56,640 --> 00:05:59,740
de la manière de concevoir la façon
dont l'intérêt général doit être

100
00:05:59,940 --> 00:06:00,700
assouvi.

101
00:06:01,120 --> 00:06:05,470
Et il existe évidemment très peu
de missions de service public,

102
00:06:05,890 --> 00:06:10,570
de politiques publiques qui n'aient
pas de traduction en termes budgétaires

103
00:06:10,770 --> 00:06:11,530
et financiers.

104
00:06:11,730 --> 00:06:17,220
On peut sans doute en trouver quelques
traces sur un certain nombre de

105
00:06:17,420 --> 00:06:18,460
questions de société.

106
00:06:19,000 --> 00:06:21,850
On peut supposer, par exemple,
que des sessions de société

107
00:06:22,050 --> 00:06:27,040
importantes, comme celles relatives
à l'euthanasie, n'aient pas de

108
00:06:27,240 --> 00:06:30,790
traduction évident sur le plan
budgétaire, puisqu'à ma connaissance,

109
00:06:30,990 --> 00:06:37,750
il n'y aurait pas besoin véritablement
de payer plus de médecins ou d'équipes.

110
00:06:38,710 --> 00:06:41,440
Un grand débat politique peut avoir
lieu au Parlement sur une question

111
00:06:41,640 --> 00:06:43,870
de cette nature, sans qu'une traduction
budgétaire, à un moment,

112
00:06:44,070 --> 00:06:47,460
ne se retrouve dans un texte qui
lui-même fera l'objet d'un débat.

113
00:06:47,950 --> 00:06:51,970
C'est un exemple relativement singulier
que je prends là, puisque l'immense

114
00:06:52,170 --> 00:06:55,030
majorité des décisions,
prises par tel ou tel gouvernement,

115
00:06:55,230 --> 00:06:58,470
par tel ou tel exécutif local,
va trouver une traduction financière.

116
00:06:58,670 --> 00:07:00,820
À un moment, il faudra prendre
de l'argent quelque part et le

117
00:07:01,020 --> 00:07:02,320
distribuer à certains.

118
00:07:03,850 --> 00:07:07,420
Encore une fois, c'est la discussion
sur le budget qui donnera lieu

119
00:07:07,620 --> 00:07:10,120
à une discussion sur la politique
publique, le plus souvent.

120
00:07:10,810 --> 00:07:14,620
Même si techniquement,
cet acte politique, je viens d'insister

121
00:07:14,820 --> 00:07:18,190
sur cet aspect, est aussi,
et surtout de notre point de vue

122
00:07:18,390 --> 00:07:20,110
de juristes, un acte juridique.

123
00:07:20,650 --> 00:07:24,940
Acte juridique, et c'est là qu'on
retrouve les deux notions que je

124
00:07:25,140 --> 00:07:28,030
soulignais en citant l'article
7 du décret de 2012,

125
00:07:28,450 --> 00:07:32,710
la dimension de prévision est la
dimension d'autorisation.

126
00:07:33,340 --> 00:07:36,310
Le budget est toujours,
je le répète, un acte de prévision.

127
00:07:36,670 --> 00:07:40,000
Un budget est pris toujours pour
l'avenir, est toujours adopté pour

128
00:07:40,200 --> 00:07:41,230
l'avenir, donc il prévoit.

129
00:07:41,430 --> 00:07:42,190
Il prévoit quoi ?

130
00:07:42,390 --> 00:07:45,250
Des recettes et des dépenses,
des montants de recettes et des

131
00:07:45,450 --> 00:07:50,230
dépenses, et évidemment des
affectations pour les dépenses,

132
00:07:50,440 --> 00:07:53,980
et également prévoit en général
d'où proviennent les différentes

133
00:07:54,180 --> 00:07:54,940
recettes.

134
00:07:55,140 --> 00:07:58,210
Une logique de prévision,
de volume, mais également une prévision

135
00:07:58,410 --> 00:07:59,290
en termes de fléchage.

136
00:07:59,530 --> 00:08:02,620
D'où viennent les recettes,
où vont les dépenses ?

137
00:08:02,860 --> 00:08:06,010
Et aussi, un acte d'autorisation.

138
00:08:06,210 --> 00:08:09,070
Et là, on retrouve le principe
de base qui est le principe du

139
00:08:09,270 --> 00:08:10,030
consentement à l'impôt.

140
00:08:10,240 --> 00:08:15,700
Avant toute chose, l'acte budgétaire
est l'acte par lequel les représentants

141
00:08:15,900 --> 00:08:19,630
du peuple, les représentants à
l'échelle locale, des citoyens

142
00:08:20,140 --> 00:08:23,500
de la collectivité concernée,
vont donner leur accord pour la

143
00:08:23,700 --> 00:08:26,320
levée d'un certain nombre de
prélèvements obligatoires,

144
00:08:26,520 --> 00:08:29,980
et pour l'engagement ensuite des
dépenses auxquelles ces prélèvements

145
00:08:30,180 --> 00:08:31,480
obligatoires seront affectés.

146
00:08:32,470 --> 00:08:36,670
Cette logique d'autorisation est
non seulement juridique,

147
00:08:36,870 --> 00:08:41,770
mais est au cœur de la démocratie
et de la traduction juridique des

148
00:08:41,970 --> 00:08:44,770
valeurs démocratiques,
avec cette logique d'une assemblée

149
00:08:44,970 --> 00:08:48,610
délibérante qui vient autoriser
un exécutif, des gouvernants,

150
00:08:48,880 --> 00:08:51,460
à prélever de l'argent pour ensuite
le dépenser.

151
00:08:53,050 --> 00:08:57,820
Précisons d'un mot cette portée
juridique attachée à l'acte

152
00:08:58,020 --> 00:09:00,400
d'autorisation qu'est le budget.

153
00:09:00,760 --> 00:09:04,660
Il se trouve qu'une distinction
importante peut être assez intuitive,

154
00:09:04,860 --> 00:09:08,200
mais néanmoins importante,
doit être faite entre cette portée

155
00:09:08,400 --> 00:09:10,960
juridique qui s'attache d'une part
aux recettes, et d'autre part aux

156
00:09:11,160 --> 00:09:12,430
dépenses, car la portée n'est pas
la même.

157
00:09:13,270 --> 00:09:15,580
Ce sont des choses qu'on reverra
dans le détail.

158
00:09:15,790 --> 00:09:20,140
Mais notons à ce stade que tout budget,
s'agissant des recettes,

159
00:09:20,560 --> 00:09:25,690
constitue plus qu'une autorisation,
mais constitue une obligation de

160
00:09:25,890 --> 00:09:26,650
recouvrer…

161
00:09:26,850 --> 00:09:29,020
J'insiste sur ce verbe,
il ne s'agit pas de recouvrir des

162
00:09:29,220 --> 00:09:31,510
recettes, mais de recouvrer des
recettes.

163
00:09:33,220 --> 00:09:35,800
Donc obligation de recouvrer les
recettes publiques.

164
00:09:36,000 --> 00:09:38,980
Concrètement, lorsque le budget
de l'État est adopté ou le budget

165
00:09:39,180 --> 00:09:42,490
d'une collectivité territoriale,
qui prévoit que tel ou tel montant

166
00:09:42,690 --> 00:09:46,210
d'impôt doit rentrer dans les caisses,
au bout du compte, cela crée une

167
00:09:46,410 --> 00:09:49,150
obligation pour l'ensemble des
agents d'exécution que de recouvrer

168
00:09:49,350 --> 00:09:50,110
l'argent en question.

169
00:09:50,470 --> 00:09:51,670
Obligation de recouvrer.

170
00:09:52,960 --> 00:09:56,560
Donc on est au-delà de l'autorisation
au sens strict.

171
00:09:57,750 --> 00:10:00,900
Et l'autre élément qui est important,
s'agissant de cette autorisation,

172
00:10:01,100 --> 00:10:03,900
qui est un peu plus qu'une autorisation
et, en droit, un peu plus qu'une

173
00:10:04,100 --> 00:10:07,020
autorisation, c'est que cette
obligation de recouvrer trouve

174
00:10:07,220 --> 00:10:08,730
à s'appliquer sans plafond.

175
00:10:09,390 --> 00:10:14,430
En effet, prenons un exemple simple,
si la loi de finances prévoit qu'au

176
00:10:14,630 --> 00:10:18,690
titre de l'année prochaine,
l'impôt sur le revenu devra être

177
00:10:18,890 --> 00:10:22,860
recouvré et que la prévision,
et que cela devra conduire à,

178
00:10:23,060 --> 00:10:25,440
disons, 80 milliards,
dans ces eaux-là en général,

179
00:10:26,100 --> 00:10:26,860
de recettes…

180
00:10:27,060 --> 00:10:33,630
Si, du fait d'une activité économique
formidable, le niveau prévu est

181
00:10:33,830 --> 00:10:36,180
atteint avant la fin de l'année,
dès le mois de novembre,

182
00:10:36,380 --> 00:10:38,430
les 80 milliards sont rentrés dans
les caisses, vous l'imaginez bien,

183
00:10:38,730 --> 00:10:40,470
les agents de l'administration
au siège ne vont pas s'arrêter

184
00:10:40,670 --> 00:10:41,430
de travailler.

185
00:10:41,630 --> 00:10:46,350
Ils ne vont pas dire qu'ils considèrent
que le montant prévisionnel de

186
00:10:46,550 --> 00:10:48,990
recettes a été atteint,
et que donc il n'est pas nécessaire

187
00:10:49,260 --> 00:10:51,080
d'aller au-delà de ce qui était prévu.

188
00:10:51,280 --> 00:10:55,050
Non, bien entendu, là,
la prévision, comme son nom l'indique,

189
00:10:55,250 --> 00:10:56,010
n'est qu'une prévision.

190
00:10:56,210 --> 00:11:00,690
Elle n'impose rien évidemment aux
agents chargés du recouvrement,

191
00:11:00,890 --> 00:11:06,300
qui doivent continuer de recouvrer
l'impôt, quand bien même la limite

192
00:11:06,500 --> 00:11:09,220
a priori envisagée aurait été atteinte.

193
00:11:09,420 --> 00:11:12,210
Ce n'est pas, je le répète,
un plafond juridique qui trouve

194
00:11:12,410 --> 00:11:14,580
à s'appliquer s'agissant des recettes.

195
00:11:14,780 --> 00:11:20,310
Maintenant, s'agissant des dépenses,
les choses sont un petit peu

196
00:11:20,510 --> 00:11:24,990
différentes puisque l'immense majorité
des dépenses, prévues par l'ensemble

197
00:11:25,190 --> 00:11:28,850
des budgets, repose sur ce que
les textes qualifient de crédits

198
00:11:29,160 --> 00:11:30,100
limitatifs.

199
00:11:30,870 --> 00:11:34,920
Le budget prévoit d'accorder des
enveloppes d'argent public,

200
00:11:35,120 --> 00:11:38,610
des crédits à un certain nombre
de ministères, d'agents,

201
00:11:39,060 --> 00:11:39,820
de missions, etc.

202
00:11:41,400 --> 00:11:45,330
On parle de crédits limitatifs,
dans la mesure où l'idée est qu'il

203
00:11:45,530 --> 00:11:48,060
n'y a pas d'obligation de dépenser
ces sommes.

204
00:11:48,630 --> 00:11:52,960
Ce sont des enveloppes avec un
montant maximal, pour la peine

205
00:11:53,160 --> 00:11:53,940
une logique de plafond.

206
00:11:54,150 --> 00:11:58,710
Mais il existe un principe qui
est assez contre-intuitif, principe

207
00:11:58,920 --> 00:12:04,380
de non obligation de dépenser.

208
00:12:05,070 --> 00:12:07,560
Donc il n'y a pas d'obligation
de dépenser l'argent public.

209
00:12:07,760 --> 00:12:11,690
Concrètement, le ministre reçoit
un budget de, je dis n'importe quoi,

210
00:12:11,890 --> 00:12:13,590
10 000 pour l'année.

211
00:12:13,890 --> 00:12:17,880
S'il estime qu'en cours d'exercice,
8 000 suffiront à ce que les missions

212
00:12:18,080 --> 00:12:20,170
soient réalisées correctement,
il ne dépensera que 8 000.

213
00:12:20,370 --> 00:12:24,030
Et là, pour la peine,
ces enveloppes, ces crédits limitatifs

214
00:12:24,480 --> 00:12:29,040
sont en quelque sorte des plafonds
de dépenses qui sont fixés par

215
00:12:29,240 --> 00:12:30,000
l'acte budgétaire.

216
00:12:30,200 --> 00:12:32,520
Le ministre ne pourra pas dépenser
11 000 quand bien même il estime

217
00:12:32,720 --> 00:12:33,480
que c'est nécessaire.

218
00:12:33,690 --> 00:12:37,650
Il devra obtenir, le cas échéant,
une modification de cette autorisation

219
00:12:37,850 --> 00:12:40,260
budgétaire, donc une modification
de la loi de finances pour le cas

220
00:12:40,920 --> 00:12:42,060
de l'État.

221
00:12:43,080 --> 00:12:45,660
En revanche, il pourra toujours
dépenser moins, non obligation

222
00:12:45,870 --> 00:12:52,230
de dépenser, attachée donc aux
crédits des dépenses prévues par

223
00:12:52,430 --> 00:12:53,190
le budget.

224
00:12:54,930 --> 00:12:58,230
Cette non obligation de dépenser,
on le verra néanmoins,

225
00:12:58,620 --> 00:13:03,600
trouve un certain nombre de limitations
pour éviter quelques dérives

226
00:13:03,800 --> 00:13:06,840
démagogiques qui consisteraient,
notamment pour l'État,

227
00:13:07,040 --> 00:13:09,960
à annoncer des dépenses très
importantes politiquement pour

228
00:13:10,160 --> 00:13:12,290
satisfaire sa majorité ou le public.

229
00:13:12,490 --> 00:13:13,980
Et puis, en cours d'année,
au mois d'août, quand tout le monde

230
00:13:14,180 --> 00:13:16,260
est parti en vacances,
à dépenser moins, se rendant compte

231
00:13:16,460 --> 00:13:19,800
qu'en réalité, il n'est pas tenable
d'engager toutes les dépenses qui

232
00:13:20,000 --> 00:13:24,750
avaient été dans un premier temps
prévues et adoptées lors de l'acte

233
00:13:24,950 --> 00:13:25,710
budgétaire.

234
00:13:25,910 --> 00:13:28,680
On verra que cette non obligation
de dépenser n'est que partielle,

235
00:13:28,880 --> 00:13:31,770
si je puis dire, puisqu'un certain
nombre de crédits qui ont été inscrits,

236
00:13:31,970 --> 00:13:34,800
en fait un montant très majoritaire
des crédits inscrits dans les budgets,

237
00:13:35,000 --> 00:13:37,050
notamment le budget de l'État,
devront quand même faire l'objet

238
00:13:37,290 --> 00:13:38,310
de mise en œuvre de dépenses.

239
00:13:38,610 --> 00:13:43,080
Mais nous reviendrons sur cette limite,
l'idée générale que je viens d'énoncer,

240
00:13:43,470 --> 00:13:48,540
celle sur laquelle, en principe donc,
les crédits sont simplement limitatifs,

241
00:13:48,740 --> 00:13:53,430
qu'ils constituent des enveloppes,
dans lesquelles l'exécutif local

242
00:13:53,970 --> 00:13:57,930
pourra taper, si je puis dire,
sans obligation d'épuiser les montants

243
00:13:58,130 --> 00:13:58,890
en question.

244
00:13:59,970 --> 00:14:03,120
Toujours au titre des généralités,
je vais essayer d'être rapide pour

245
00:14:03,320 --> 00:14:05,880
garder du temps pour les éléments
plus précis et plus techniques

246
00:14:06,080 --> 00:14:07,690
qui viendront par la suite,
mais quelques mots sur la notion,

247
00:14:07,890 --> 00:14:11,550
paragraphe 2, de nomenclature
budgétaire.

248
00:14:12,450 --> 00:14:16,260
On va voir la réalisation de cette
idée un petit peu plus tard.

249
00:14:16,530 --> 00:14:20,100
Mais notons simplement qu'il y
a là une question très intéressante

250
00:14:20,300 --> 00:14:22,920
qui est à la fois extrêmement
technique, mais aussi très

251
00:14:23,120 --> 00:14:24,150
fondamentale, très principielle.

252
00:14:26,190 --> 00:14:29,100
La question qui va se poser pour
l'ensemble des collectivités publiques,

253
00:14:29,340 --> 00:14:34,980
c'est de savoir comment dessiner
son budget, comment former — et

254
00:14:35,180 --> 00:14:38,250
c'est là le point intéressant —,
les enveloppes que je viens d'évoquer

255
00:14:38,670 --> 00:14:39,660
relatives aux dépenses.

256
00:14:39,900 --> 00:14:42,420
S'agissant des recettes,
il n'y a pas véritablement de

257
00:14:42,620 --> 00:14:43,380
difficulté.

258
00:14:43,830 --> 00:14:46,110
Il y a des listes tout simplement
qui apparaissent dans les documents

259
00:14:46,310 --> 00:14:49,470
budgétaires, de différentes recettes
fiscales et d'autres natures.

260
00:14:49,670 --> 00:14:50,430
Nous y reviendrons.

261
00:14:50,630 --> 00:14:53,250
Mais peu de questions se posent
s'agissant des recettes.

262
00:14:53,450 --> 00:14:57,060
En revanche, les dépenses,
la manière dont les dépenses seront

263
00:14:57,260 --> 00:14:59,460
présentées dans le budget est une
question essentielle.

264
00:14:59,940 --> 00:15:02,490
En fait, deux questions complexes
se posent.

265
00:15:02,790 --> 00:15:06,030
La première question,
c'est celle du niveau de contrainte

266
00:15:07,080 --> 00:15:14,280
que devra traduire cette nomenclature,
ce dessin des différentes enveloppes.

267
00:15:14,480 --> 00:15:18,150
Est-ce qu'il convient que ces
enveloppes soient extrêmement précises,

268
00:15:18,350 --> 00:15:22,500
et donc très contraignantes pour
les agents et les différentes

269
00:15:22,700 --> 00:15:24,960
administrations chargées de la
réalisation des missions de service

270
00:15:25,160 --> 00:15:25,920
public ?

271
00:15:26,120 --> 00:15:27,770
Ou au contraire, faut-il laisser
une certaine liberté ?

272
00:15:27,970 --> 00:15:28,980
C'est une vraie difficulté.

273
00:15:30,150 --> 00:15:33,360
Le mieux est peut-être d'illustrer
cela avec un exemple un peu simpliste.

274
00:15:33,720 --> 00:15:40,740
Imaginons que dans un souci
démocratique, les textes budgétaires

275
00:15:40,940 --> 00:15:43,680
viennent indiquer que l'assemblée
délibérante, le Parlement,

276
00:15:43,880 --> 00:15:48,750
le conseil municipal doit décider
d'un budget avec une nomenclature

277
00:15:48,950 --> 00:15:52,110
extrêmement précise,
et donc vienne concrètement ventiler,

278
00:15:52,310 --> 00:15:55,290
avec un extrême souci du détail,
les différentes dépenses,

279
00:15:56,070 --> 00:15:59,700
avec une ligne de crédits pour
les stylos, une pour les crayons

280
00:15:59,900 --> 00:16:02,550
à papier, une pour les gommes par
exemple de l'administration concernée.

281
00:16:02,770 --> 00:16:05,250
On peut se dire que c'est formidable,
car de cette manière,

282
00:16:05,450 --> 00:16:09,270
les représentants du peuple,
donc véritablement, contraignent

283
00:16:09,470 --> 00:16:12,360
très fortement ensuite l'administration
chargée d'exécuter les missions.

284
00:16:12,560 --> 00:16:15,240
Et donc d'un point de vue démocratique,
on peut penser que c'est formidable

285
00:16:15,930 --> 00:16:19,260
que la décision revienne aux
représentants du peuple et au

286
00:16:19,460 --> 00:16:21,150
représentant des contribuables.

287
00:16:21,350 --> 00:16:25,020
Néanmoins, on comprend,
à trop contraindre par une nomenclature

288
00:16:25,220 --> 00:16:28,830
très précise l'administration,
un risque d'inefficacité,

289
00:16:29,030 --> 00:16:33,630
un défaut de pragmatisme forcené
risque évidemment de se réaliser.

290
00:16:33,830 --> 00:16:35,670
Vous l'imaginez bien,
si en cours d'année,

291
00:16:36,480 --> 00:16:40,080
j'ai trop écrit au crayon à papier,
et donc je n'ai plus mon enveloppe

292
00:16:40,280 --> 00:16:42,870
"crayons à papier" et que je dois
me mettre à écrire au stylo à l'encre,

293
00:16:43,070 --> 00:16:45,540
ça peut sembler un peu idiot.

294
00:16:45,740 --> 00:16:48,870
Il n'y a plus de gomme parce que
le budget a été décimé,

295
00:16:49,070 --> 00:16:50,110
mais il nous reste des tonnes de
crayons.

296
00:16:50,460 --> 00:16:51,720
Mon exemple est idiot,
vous me pardonnerez,

297
00:16:51,920 --> 00:16:56,400
mais vous comprenez qu'une certaine
souplesse peut sembler préférable

298
00:16:56,850 --> 00:16:59,640
d'un point de vue d'efficacité
de la gestion de l'argent public,

299
00:16:59,840 --> 00:17:02,670
de bonne réalisation de l'intérêt
général, avec une enveloppe plus

300
00:17:02,870 --> 00:17:05,580
globale, pour garder cet exemple idiot,
une enveloppe globale pour les

301
00:17:05,780 --> 00:17:09,390
fournitures de bureau,
avec après une sorte de confiance

302
00:17:09,590 --> 00:17:12,240
qui est donnée à l'administration,
qui pourra rendre des comptes sur

303
00:17:12,440 --> 00:17:15,330
la manière dont elle a géré l'argent,
mais avec à priori une contrainte

304
00:17:15,530 --> 00:17:18,150
qui ne doit pas être trop forte,
sauf, vous le comprenez je pense,

305
00:17:18,350 --> 00:17:21,510
à entraver le bon fonctionnement
de l'administration en question.

306
00:17:21,750 --> 00:17:26,080
Donc un équilibre doit être trouvé
pour chacune des administrations,

307
00:17:26,280 --> 00:17:29,910
justement quant au niveau de précision
de chacune des enveloppes.

308
00:17:30,110 --> 00:17:34,020
Et c'est la première difficulté,
le niveau de contrainte qu'une

309
00:17:34,220 --> 00:17:37,650
nomenclature doit faire peser sur
les administrations.

310
00:17:37,860 --> 00:17:40,140
Et il ne faut pas non plus totalement
globaliser les enveloppes,

311
00:17:40,340 --> 00:17:43,770
sauf à ce que le Parlement ou
l'assemblée délibérante n'ait plus

312
00:17:43,970 --> 00:17:46,860
de droit de regard suffisant sur
la manière dont l'argent sera dépensé.

313
00:17:47,730 --> 00:17:48,750
Un équilibre à trouver.

314
00:17:49,200 --> 00:17:55,200
Le deuxième aspect intéressant
quant à ce dessin des enveloppes

315
00:17:55,470 --> 00:17:58,620
budgétaires, c'est la question
non pas du niveau de contraintes,

316
00:17:58,820 --> 00:18:01,320
mais de la forme, de la contrainte.

317
00:18:02,160 --> 00:18:06,000
La forme de la contrainte,
j'entends : comment trouver,

318
00:18:06,200 --> 00:18:10,350
le cas échéant, une manière de
contraindre l'administration qui,

319
00:18:10,550 --> 00:18:14,340
au-delà de traduire les exigences
démocratiques et d'efficacité que

320
00:18:14,540 --> 00:18:20,130
je viens d'évoquer, viennent peut-être
aussi inciter l'administration

321
00:18:20,330 --> 00:18:22,170
à dépenser intelligemment l'argent ?

322
00:18:22,410 --> 00:18:24,900
Et là, je renvoie directement à
une problématique qu'on a déjà

323
00:18:25,100 --> 00:18:27,570
envisagée, et dont je serai
relativement bref, c'est tout le

324
00:18:27,770 --> 00:18:31,650
défi de la LOLF, justement,
que de modifier la forme des enveloppes

325
00:18:31,850 --> 00:18:32,610
budgétaires.

326
00:18:32,810 --> 00:18:35,160
Je vous le rappelle,
avant 2001, par principe,

327
00:18:35,360 --> 00:18:38,280
l'ensemble des administrations
publiques ventilaient leurs crédits,

328
00:18:38,480 --> 00:18:40,320
et donc leurs dépenses,
en fonction de la nature de la

329
00:18:40,520 --> 00:18:42,030
dépense : stylos, gommes,
voitures personnelles,

330
00:18:42,270 --> 00:18:43,140
etc.

331
00:18:44,760 --> 00:18:49,100
et ça s'est fait petit à petit,
depuis la mise en œuvre de la LOLF,

332
00:18:49,410 --> 00:18:53,040
globalement depuis 2001,
il se trouve que, outre cette

333
00:18:53,240 --> 00:18:58,080
ventilation par nature qui continue
d'exister, mais d'une manière moins

334
00:18:58,280 --> 00:19:02,040
prégnante et moins intéressante,
une ventilation, vous vous en souvenez,

335
00:19:02,240 --> 00:19:04,140
par politique publique,
par missions.

336
00:19:04,340 --> 00:19:05,580
C'est l'expression qu'emploie la LOLF.

337
00:19:06,420 --> 00:19:09,820
Une déclinaison par missions,
par missions de politiques publiques.

338
00:19:10,020 --> 00:19:10,780
À quoi ça sert ?

339
00:19:11,190 --> 00:19:14,040
L'argent doit être envisagé ?

340
00:19:14,400 --> 00:19:18,030
Concrètement, le ministère de
l'Intérieur reçoit toujours de

341
00:19:18,230 --> 00:19:22,380
l'argent pour les képis,
les voitures de police,

342
00:19:22,580 --> 00:19:23,370
les stylos et les gommes.

343
00:19:23,760 --> 00:19:28,050
Mais il se trouve que ces différentes
sommes sont attachées aux différentes

344
00:19:28,250 --> 00:19:30,120
politiques publiques,
aux différentes missions du ministère

345
00:19:30,320 --> 00:19:34,080
de l'Intérieur : sécurité publique,
sur les investigations,

346
00:19:34,500 --> 00:19:35,910
administration pénitentiaire…

347
00:19:36,110 --> 00:19:37,950
C'est le ministère de la Justice,
donc ça n'est pas un bon exemple,

348
00:19:38,150 --> 00:19:42,420
mais les différentes missions réalisées
par les policiers, par les profs,

349
00:19:42,620 --> 00:19:43,380
etc.

350
00:19:43,580 --> 00:19:46,980
C'est à ces différentes missions
que des crédits de stylos,

351
00:19:47,180 --> 00:19:49,020
de gommes et de voitures de location,
sont attachés.

352
00:19:49,410 --> 00:19:53,400
Et on comprend, je pense à travers
cela, tout l'intérêt de cette

353
00:19:53,600 --> 00:19:57,060
nomenclature, c'est de mieux politiser
le débat budgétaire.

354
00:19:58,290 --> 00:20:02,850
L'objectif est que le Parlement
sache ce que le Gouvernement envisage

355
00:20:03,050 --> 00:20:05,580
de faire, au titre de telle ou
telle politique publique,

356
00:20:06,060 --> 00:20:10,950
et pas simplement en volume de
dépenses par nature de dépenses :

357
00:20:11,760 --> 00:20:13,860
les stylos, les gommes et le personnel.

358
00:20:14,060 --> 00:20:16,080
Mais à quelle mission de service
public ?

359
00:20:16,440 --> 00:20:19,950
Puisque j'y insiste,
je le répète, c'est quand même

360
00:20:20,150 --> 00:20:23,280
la meilleure manière d'attirer
l'attention des parlementaires,

361
00:20:23,480 --> 00:20:26,010
et du grand public globalement,
sur à quoi sert l'argent,

362
00:20:26,210 --> 00:20:27,270
comment l'argent sera dépensé.

363
00:20:28,500 --> 00:20:33,750
C'est évidemment le cœur et le
plus important de cette discussion

364
00:20:33,950 --> 00:20:37,980
budgétaire, que de savoir concrètement
ce à quoi servira l'argent en termes

365
00:20:38,180 --> 00:20:39,300
de satisfaction de l'intérêt général.

366
00:20:39,660 --> 00:20:43,620
Et c'est aussi dans la LOLF,
vous le savez, ce qui a conduit

367
00:20:44,040 --> 00:20:50,850
non seulement le législateur organique
à imposer à chaque administration

368
00:20:51,050 --> 00:20:54,600
de se fixer un certain nombre de
missions auxquelles rattacher des

369
00:20:54,800 --> 00:20:56,910
crédits, mais surtout,
pour chacune de ces missions,

370
00:20:57,110 --> 00:20:59,430
je vous le rappelle,
des objectifs, des objectifs de

371
00:20:59,630 --> 00:21:00,390
politiques publiques.

372
00:21:00,900 --> 00:21:05,430
Pour l'université : accroître le
niveau de réussite en licence,

373
00:21:05,630 --> 00:21:09,240
favoriser l'insertion sur le marché
du travail, accroître la culture

374
00:21:09,440 --> 00:21:10,200
générale de nos étudiants,
etc.

375
00:21:10,650 --> 00:21:14,280
Des objectifs précis de politiques
publiques désormais doivent être

376
00:21:14,480 --> 00:21:16,950
attachés, avec ensuite des indicateurs
de résultats qui permettent de

377
00:21:17,150 --> 00:21:18,630
vérifier que ces objectifs ont
été réalisés.

378
00:21:19,290 --> 00:21:24,000
Là encore, il s'agit de politiser,
mais aussi de rendre plus pertinent,

379
00:21:24,200 --> 00:21:26,820
plus intéressant, et d'inciter
à une bonne gestion de l'argent

380
00:21:27,020 --> 00:21:30,540
public les différents acteurs de
cette gestion, le directeur du master,

381
00:21:30,740 --> 00:21:36,630
le ministre, etc., en lui imposant
de demander chaque année de l'argent,

382
00:21:36,840 --> 00:21:38,970
pas pour payer des profs,
pour payer des stylos,

383
00:21:39,170 --> 00:21:42,390
pour payer des voitures,
mais pour remplir ses objectifs

384
00:21:42,590 --> 00:21:43,350
d'intérêt général.

385
00:21:43,650 --> 00:21:46,920
Donc si je demande l'année prochaine
plus d'argent pour mon master,

386
00:21:47,370 --> 00:21:50,690
ce sera au titre de mon objectif
de renforcer, par exemple,

387
00:21:50,890 --> 00:21:53,250
l'insertion sur le marché du travail,
qui pourra ensuite être vérifié.

388
00:21:53,610 --> 00:21:55,500
Et évidemment, pour cela,
j'aurai besoin de plus d'argent,

389
00:21:55,700 --> 00:21:58,020
par exemple pour avoir plus de
stylos et plus de profs.

390
00:21:58,260 --> 00:22:03,810
Mais je devrai intégrer,
dans ma demande, cette nomenclature

391
00:22:04,010 --> 00:22:09,480
budgétaire, ce dessin des enveloppes,
réalisé autour d'objectifs précis,

392
00:22:09,680 --> 00:22:12,000
d'indicateurs qui permettront de
vérifier ensuite que tout cela

393
00:22:12,240 --> 00:22:13,150
a été réalisé.

394
00:22:13,350 --> 00:22:15,570
Voilà le genre de problématique
que nous allons rencontrer dans

395
00:22:15,770 --> 00:22:17,970
la présentation des différentes
enveloppes budgétaires,

396
00:22:18,170 --> 00:22:18,930
des budgets globalement.

397
00:22:19,170 --> 00:22:21,780
Donc il ne s'agit pas que d'aspects
purement techniques,

398
00:22:21,980 --> 00:22:24,000
mais fondamentalement d'aspects
extrêmement politiques.