1
00:00:05,740 --> 00:00:09,560
Voyons notre première partie,
l'administration d'État.

2
00:00:10,690 --> 00:00:13,930
Prenons en introduction le temps
de définir l'État.

3
00:00:14,130 --> 00:00:19,540
Classiquement, l'État peut être
défini comme la réunion de plusieurs

4
00:00:19,740 --> 00:00:25,480
éléments, un pouvoir organisé et
souverain, exercé sur un territoire

5
00:00:25,930 --> 00:00:27,430
et une population.

6
00:00:28,450 --> 00:00:30,970
Deux points méritent ici d'être
précisés.

7
00:00:31,930 --> 00:00:37,480
Sur le plan politique d'abord,
l'État doit se comprendre au sens

8
00:00:37,680 --> 00:00:42,520
d'un ensemble unitaire en France,
mais aussi comme étant un État

9
00:00:42,720 --> 00:00:46,180
membre d'un ensemble plus vaste,
l'Union européenne.

10
00:00:46,900 --> 00:00:50,530
La Constitution de 1958 évoque
ces deux points.

11
00:00:51,040 --> 00:00:56,170
D'une part, elle évoque la République
avec ses caractéristiques énoncées

12
00:00:56,370 --> 00:00:57,370
à l'article premier.

13
00:00:57,760 --> 00:01:01,780
La République est indivisible,
laïque, démocratique et sociale.

14
00:01:02,230 --> 00:01:04,960
Son organisation est décentralisée.

15
00:01:05,590 --> 00:01:10,210
L'article 2 de la Constitution
1958 évoque la langue française,

16
00:01:10,410 --> 00:01:11,230
l'hymne et le drapeau.

17
00:01:12,940 --> 00:01:18,520
La Constitution va évoquer également
l'État tel qu'il agit au niveau

18
00:01:18,720 --> 00:01:19,480
international.

19
00:01:19,680 --> 00:01:24,520
Ainsi, les accords internationaux
par lesquels la France peut se

20
00:01:24,720 --> 00:01:29,800
lier à d'autres États souverains
sont évoqués par l'article 55 de

21
00:01:30,000 --> 00:01:31,510
la Constitution de 1958.

22
00:01:32,050 --> 00:01:36,730
La Constitution évoque l'État tel
qu'il va agir au niveau international.

23
00:01:37,630 --> 00:01:41,170
Les accords internationaux par
lesquels la France peut se lier

24
00:01:41,370 --> 00:01:44,920
à d'autres États souverains vont
être évoqués, notamment par l'article

25
00:01:45,120 --> 00:01:46,390
55 de la Constitution.

26
00:01:47,890 --> 00:01:52,090
Notre Constitution de la Cinquième
République évoque l'État membre

27
00:01:52,840 --> 00:01:55,360
qu'est la France au sein de l'Union
européenne.

28
00:01:55,690 --> 00:02:01,840
C'est le titre 15 de la Constitution
tel qu'il est né en 1992.

29
00:02:02,140 --> 00:02:05,860
Il a été depuis modifié par des
révisions constitutionnelles.

30
00:02:06,130 --> 00:02:12,670
Il évoque particulièrement un article
88-1 qui dispose, je cite :

31
00:02:13,030 --> 00:02:17,230
"La République participe aux
Communautés européennes et à l'Union

32
00:02:17,430 --> 00:02:21,970
européenne, constituées d'États
qui ont choisi librement,

33
00:02:22,170 --> 00:02:26,290
en vertu des traités qui les ont
instituées, d'exercer en commun

34
00:02:26,650 --> 00:02:30,070
certaines de leurs compétences." 
C'est ici l'État, État membre,

35
00:02:30,550 --> 00:02:35,140
État membre d'un ensemble plus
vaste qui est l'objet de ce titre 15.

36
00:02:36,460 --> 00:02:38,950
Notons que la France,
au niveau international,

37
00:02:39,190 --> 00:02:41,410
participe à de nombreuses
organisations.

38
00:02:42,250 --> 00:02:47,080
On pense spontanément à l'ONU,
Organisation des Nations unies,

39
00:02:47,500 --> 00:02:49,540
qui n'est pas citée dans la
Constitution.

40
00:02:50,020 --> 00:02:54,580
De même, la France ici va être
membre du Conseil de l'Europe et

41
00:02:54,780 --> 00:03:00,850
elle a ratifié la Convention européenne
ici, qui est l'œuvre fondamentale

42
00:03:01,050 --> 00:03:04,930
du Conseil de l'Europe,
que vous connaissez sous l'acronyme

43
00:03:05,130 --> 00:03:05,920
de CEDH.

44
00:03:06,220 --> 00:03:09,640
Ce texte n'est pas non plus cité,
alors même que son importance en

45
00:03:09,840 --> 00:03:11,050
droit français est remarquable.

46
00:03:11,590 --> 00:03:16,690
On voit ici l'État sur un plan
externe qui permet de considérer

47
00:03:16,990 --> 00:03:21,820
l'État membre d'organisations,
d'organisations internationales,

48
00:03:22,020 --> 00:03:24,190
l'État membre de l'Union européenne.

49
00:03:25,150 --> 00:03:29,410
Et on a pris le temps aussi de
définir la France comme étant l'État,

50
00:03:29,610 --> 00:03:33,160
une république avec les
caractéristiques que la Constitution

51
00:03:33,360 --> 00:03:34,120
lui confère.

52
00:03:34,720 --> 00:03:40,000
Nous pouvons aussi définir l'État
sur un plan administratif.

53
00:03:40,810 --> 00:03:44,830
L'État va être l'élément premier
du système administratif.

54
00:03:45,460 --> 00:03:50,230
Il dispose de la compétence de
principe au regard des autres

55
00:03:50,430 --> 00:03:53,740
catégories de personnes
administratives, et notamment les

56
00:03:53,940 --> 00:03:55,270
collectivités territoriales.

57
00:03:56,410 --> 00:04:00,490
C'est à partir de cette définition
plus restreinte que nous allons

58
00:04:00,690 --> 00:04:03,010
évoquer l'État dans la partie qui
vient.

59
00:04:04,150 --> 00:04:10,960
L'État est non seulement un appareil
politique, il est aussi une entité

60
00:04:11,160 --> 00:04:12,190
administrative.

61
00:04:12,850 --> 00:04:18,010
Il est en ce sens organisé sous
la forme d'un ensemble de services

62
00:04:18,210 --> 00:04:24,280
administratifs dont les activités
ont vocation à s'exercer sur l'ensemble

63
00:04:24,480 --> 00:04:25,510
du territoire national.

64
00:04:26,410 --> 00:04:31,630
Ne s'applique pas à l'État le principe
de spécialité, car l'État peut

65
00:04:31,830 --> 00:04:37,990
intervenir dans tous les domaines,
au regard bien sûr des compétences

66
00:04:38,190 --> 00:04:41,170
au sein des organes de l'État que
vous pouvez travailler en droit

67
00:04:41,370 --> 00:04:42,130
constitutionnel.

68
00:04:42,330 --> 00:04:43,570
Quel est le domaine de la loi ?

69
00:04:43,770 --> 00:04:44,920
Quel est le domaine du règlement ?

70
00:04:45,220 --> 00:04:49,840
Mais ici, il s'agit bien de l'État
qui va pouvoir agir pour l'ensemble

71
00:04:50,040 --> 00:04:51,010
du territoire national.

72
00:04:51,310 --> 00:04:56,530
Et c'est ce point qui différencie
l'État des collectivités territoriales.

73
00:04:57,010 --> 00:05:01,750
Les collectivités territoriales,
elles ont une compétence limitée

74
00:05:01,950 --> 00:05:02,770
géographiquement.

75
00:05:03,220 --> 00:05:06,940
Elles n'interviennent que sur une
partie du territoire.

76
00:05:08,260 --> 00:05:13,270
Nous allons voir dans cette partie
successivement la structure classique,

77
00:05:13,510 --> 00:05:17,170
puis nous porterons notre attention
un peu plus rapidement sur les

78
00:05:17,370 --> 00:05:19,630
autorités administratives
indépendantes.

79
00:05:20,740 --> 00:05:24,040
Voyons section 1 : la structure
classique.

80
00:05:24,760 --> 00:05:29,890
Envisageons d'abord l'administration
centrale et, dans un premier temps,

81
00:05:30,160 --> 00:05:31,960
les principes généraux.

82
00:05:33,040 --> 00:05:35,860
Nous cherchons d'abord à identifier
ces principes.

83
00:05:36,750 --> 00:05:41,400
Pour les identifier,
il faut d'abord envisager des principes

84
00:05:41,600 --> 00:05:45,300
constitutionnels de l'organisation
administrative.

85
00:05:46,020 --> 00:05:49,950
La Constitution en France est la
norme suprême, selon l'article

86
00:05:50,150 --> 00:05:54,270
16 de la Déclaration des droits
de l'homme et du citoyen de 1789,

87
00:05:54,600 --> 00:05:58,290
une Constitution sépare les pouvoirs
et garantit les droits au sein

88
00:05:58,490 --> 00:05:59,250
de l'État.

89
00:05:59,450 --> 00:06:03,540
Une Constitution va définir le
statut et les rapports entre les

90
00:06:03,740 --> 00:06:04,500
pouvoirs publics.

91
00:06:05,310 --> 00:06:09,300
C'est en ce sens que les dispositions
constitutionnelles doivent d'abord

92
00:06:09,500 --> 00:06:13,320
être évoquées pour comprendre notre
organisation administrative.

93
00:06:14,340 --> 00:06:18,150
Ces principes constitutionnels,
paradoxalement, sont assez peu

94
00:06:18,350 --> 00:06:19,110
nombreux.

95
00:06:19,310 --> 00:06:23,190
Alors, bien sûr, la Constitution
n'a pas pour objet de tout écrire.

96
00:06:23,580 --> 00:06:28,440
Elle se doit même en réalité d'être
concise, même si cette qualité

97
00:06:28,650 --> 00:06:33,060
de concision tend à disparaître
au fil du temps et au fil des révisions

98
00:06:33,260 --> 00:06:34,020
constitutionnelles.

99
00:06:34,380 --> 00:06:39,240
On reverra par exemple plusieurs
articles qui sont consacrés dans

100
00:06:39,440 --> 00:06:42,030
le cadre de l'administration
territoriale de la République,

101
00:06:42,390 --> 00:06:48,930
et ici, la révision constitutionnelle
de mars 2003 relative à l'organisation

102
00:06:49,130 --> 00:06:55,080
décentralisée de la République
permet même de qualifier ces articles

103
00:06:55,280 --> 00:06:59,760
désormais comme étant un petit
peu assez bavards en réalité.

104
00:06:59,960 --> 00:07:05,250
Ensuite, on ajoutera qu'une
Constitution écrite ne permet jamais

105
00:07:05,450 --> 00:07:06,950
de rendre compte de tout.

106
00:07:07,410 --> 00:07:11,400
Des pratiques d'abord,
mais aussi d'une jurisprudence

107
00:07:11,600 --> 00:07:15,120
constitutionnelle qui a pu prendre
en partie, bien sûr,

108
00:07:15,320 --> 00:07:17,850
le relais pour déterminer,
expliquer, préciser,

109
00:07:18,960 --> 00:07:23,610
interpréter les principes
constitutionnels applicables à

110
00:07:23,810 --> 00:07:25,650
l'organisation administrative.

111
00:07:25,850 --> 00:07:30,630
Ici, nous évoquerons deux aspects
particulièrement.

112
00:07:30,830 --> 00:07:37,650
D'abord, la subordination de
l'administration au gouvernement.

113
00:07:38,940 --> 00:07:42,240
On retiendra qu'avant la Cinquième
République, sous la Quatrième

114
00:07:42,440 --> 00:07:48,090
République, il y avait une forte
instabilité ministérielle et cette

115
00:07:48,290 --> 00:07:51,570
instabilité avait pour effet de
renforcer l'autorité de

116
00:07:51,770 --> 00:07:52,530
l'administration.

117
00:07:53,220 --> 00:07:56,580
L'administration devenait alors
l'incarnation de la stabilité,

118
00:07:56,910 --> 00:08:00,390
alors justement, que le gouvernement
était instable.

119
00:08:01,260 --> 00:08:07,830
Les constituants de 1958,
en réaction, ont réaffirmé la place

120
00:08:08,030 --> 00:08:11,430
des organes élus ou liés à l'élection.

121
00:08:12,480 --> 00:08:17,580
De cette idée découle la rédaction
de l'article 20 de la Constitution

122
00:08:18,000 --> 00:08:22,820
selon laquelle le gouvernement,
je cite, "dispose de l'administration".

123
00:08:23,640 --> 00:08:29,820
La subordination de l'administratif
à l'exécutif est nécessaire pour

124
00:08:30,020 --> 00:08:31,950
l'application des mesures décidées.

125
00:08:32,820 --> 00:08:38,610
C'est l'expression du pouvoir politique
mettant en œuvre la volonté du

126
00:08:38,810 --> 00:08:39,720
suffrage universel.

127
00:08:41,490 --> 00:08:46,440
La règle de la subordination de
l'administration au gouvernement

128
00:08:46,800 --> 00:08:50,970
est clairement exposée dans le
texte constitutionnel de 1958.

129
00:08:51,720 --> 00:08:57,210
Elle n'apparaissait pas ainsi consacrée
par le passé, même si on a déjà

130
00:08:57,410 --> 00:09:03,270
cité la Déclaration de 1789,
on doit relever en son sein plusieurs

131
00:09:03,470 --> 00:09:06,720
dispositions qui sont autant d'indices
qui nous intéressent ici.

132
00:09:07,560 --> 00:09:11,940
Et la Déclaration des droits de
l'homme et du citoyen a valeur

133
00:09:12,240 --> 00:09:13,200
constitutionnelle.

134
00:09:13,400 --> 00:09:16,320
Elle fait partie des normes de
référence du contrôle de

135
00:09:16,520 --> 00:09:20,160
constitutionnalité, comme vous
avez pu le voir avec la décision

136
00:09:20,640 --> 00:09:25,190
du Conseil constitutionnel Liberté
d'association de 1971.

137
00:09:25,890 --> 00:09:27,260
On citera ici ces articles.

138
00:09:27,460 --> 00:09:32,160
D'abord, l'article 3 de la
déclaration : "Le principe de toute

139
00:09:32,360 --> 00:09:35,700
souveraineté réside essentiellement
dans la nation.

140
00:09:36,000 --> 00:09:39,780
Nul corps, nul individu ne peut
exercer d'autorité qui n'en émane

141
00:09:39,980 --> 00:09:44,730
expressément."  C'est bien la nation
et ses représentants qui expriment

142
00:09:44,930 --> 00:09:49,860
la volonté nationale et non pas
des agents publics chargés d'exécuter.

143
00:09:51,480 --> 00:10:10,340
Pour l'article 12 de la Déclaration
de 1789, "la force publique est

144
00:10:10,540 --> 00:10:15,860
instituée pour l'avantage de tous
et non l'utilité particulière de

145
00:10:16,060 --> 00:10:17,300
ceux à qui elle est confiée".

146
00:10:17,500 --> 00:10:22,850
Enfin, on citera l'article 15 que
l'on a déjà évoqué, notamment dans

147
00:10:23,050 --> 00:10:27,170
l'introduction : "La société peut
demander compte à tout agent public

148
00:10:27,370 --> 00:10:31,640
de son administration."  Le pouvoir,
on le comprend bien ici,

149
00:10:31,940 --> 00:10:35,600
est placé dans les mains de ceux
qui sont élus.

150
00:10:35,800 --> 00:10:40,190
L'administration, elle,
va rendre des comptes de son activité.

151
00:10:41,180 --> 00:10:46,760
La volonté ici des constituants
en 1958 est de marquer clairement

152
00:10:46,960 --> 00:10:49,790
cette subordination de l'administration
au gouvernement.

153
00:10:50,240 --> 00:10:53,090
L'administration ne procède pas
de l'élection.

154
00:10:54,180 --> 00:10:59,090
Évoquons en quelques mots ici le
pouvoir hiérarchique,

155
00:10:59,450 --> 00:11:00,800
qui est un point essentiel.

156
00:11:01,490 --> 00:11:06,890
Ce pouvoir hiérarchique,
il oblige un subordonné à obéir

157
00:11:07,090 --> 00:11:12,650
aux instructions légales de ses
supérieurs et à exécuter loyalement

158
00:11:12,850 --> 00:11:13,610
ses décisions.

159
00:11:14,750 --> 00:11:19,430
C'est une idée forte qui nous intéresse
ici puisque les personnels de

160
00:11:19,630 --> 00:11:24,230
l'administration sont soumis au
système des droits et obligations

161
00:11:24,430 --> 00:11:25,190
des fonctionnaires.

162
00:11:25,640 --> 00:11:30,320
Parmi ces obligations,
en premier lieu, le devoir d'obéissance

163
00:11:30,800 --> 00:11:35,540
qui, toutefois, va permettre à
un fonctionnaire de s'opposer à

164
00:11:35,740 --> 00:11:37,910
l'application d'un ordre illégal.

165
00:11:38,930 --> 00:11:45,050
On peut citer aussi le devoir de
loyauté, la totale neutralité des

166
00:11:45,250 --> 00:11:47,360
obligations de réserve,
de discrétion.

167
00:11:48,410 --> 00:11:54,020
Mais les fonctionnaires vont également
jouir de droits qui vont les faire

168
00:11:54,220 --> 00:11:56,990
échapper à une trop forte politisation.

169
00:11:58,160 --> 00:12:00,560
C'est la règle du concours pour
le recrutement.

170
00:12:01,070 --> 00:12:05,090
Et cette règle du concours,
elle vise notamment à empêcher

171
00:12:05,450 --> 00:12:10,400
les discriminations fondées sur
des opinions publiques ou religieuses.

172
00:12:10,910 --> 00:12:14,660
C'est en ce sens que l'on retrouve
notre article 13 de la Déclaration

173
00:12:14,860 --> 00:12:18,800
des droits de l'homme et du citoyen :
"Tous les citoyens sont également

174
00:12:19,000 --> 00:12:23,300
admissibles à toute dignité,
places et emplois publics,

175
00:12:23,780 --> 00:12:29,720
selon leur capacité et sans autre
distinction que celle de leurs

176
00:12:29,920 --> 00:12:34,280
vertus et de leurs talents."  En
ce sens, le grand arrêt Barel du

177
00:12:34,480 --> 00:12:41,000
Conseil d'État en 1954 va annuler
une décision administrative qui

178
00:12:41,200 --> 00:12:45,050
interdisait à des étudiants de
se présenter aux concours de l'ENA

179
00:12:45,590 --> 00:12:48,890
au motif de leur appartenance au
Parti communiste français.

180
00:12:49,970 --> 00:12:54,200
Au surplus, on notera que l'avancement
va s'effectuer à l'ancienneté,

181
00:12:54,560 --> 00:12:59,060
ce qui va éviter des décisions
subjectives, qu'elles soient positives

182
00:12:59,260 --> 00:13:00,020
ou négatives.

183
00:13:00,380 --> 00:13:02,750
Nous ajouterons à la marge un dernier
aspect.

184
00:13:03,590 --> 00:13:08,300
Les emplois supérieurs de l'État
sont à la discrétion du gouvernement,

185
00:13:08,500 --> 00:13:11,960
c'est-à-dire que les préfets,
les recteurs et les ambassadeurs

186
00:13:12,260 --> 00:13:16,130
vont être nommés et révoqués,
ou du moins remplacés en conseil

187
00:13:16,330 --> 00:13:17,090
des ministres.

188
00:13:17,290 --> 00:13:22,370
Et ici, il s'agit bien de considérer
que souvent, après une élection

189
00:13:22,570 --> 00:13:26,630
présidentielle, il y a ces nominations
de nouveaux fonctionnaires,

190
00:13:26,830 --> 00:13:28,460
des hauts fonctionnaires ou de l'État.

191
00:13:28,940 --> 00:13:32,180
C'est l'idée, finalement,
que ces emplois les plus élevés

192
00:13:32,380 --> 00:13:35,870
dans la hiérarchie doivent être
occupés par des personnes qui partagent

193
00:13:36,070 --> 00:13:38,930
les orientations politiques de
ceux qui ont été élus.

194
00:13:39,170 --> 00:13:44,240
Mais cela ne doit pas cacher la
réalité la plus dense et

195
00:13:44,440 --> 00:13:47,690
quantitativement la plus importante,
à savoir, évidemment,

196
00:13:48,800 --> 00:13:51,500
ce que nous venons d'évoquer ici,
c'est simplement un petit exemple

197
00:13:51,700 --> 00:13:54,260
à la marge pour quelques emplois
qui sont nommés, donc,

198
00:13:54,710 --> 00:14:00,260
et qui permettent à ces emplois
les plus élevés d'être en concordance

199
00:14:00,460 --> 00:14:04,220
en termes d'opinions politiques,
principalement avec ceux qui vont

200
00:14:04,420 --> 00:14:05,180
être amenés à les nommer.